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孙立平
作者：清华大学社会学系教授
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与李昌平曾在会议上见过几面，前几年有关李昌平的报道也读过一些。但对于李昌平在上书国务院总理并获得7常委批示之后的改革以及失败过程，还是在读了温铁军先生的一个演讲记录稿和一篇有关报道之后，才有了更详细的了解。分析这些改革失败的原因，对于我们理解今天的改革过程和逻辑，甚至理解许多社会现象，是非常有意义的。
李是硕士毕业生，本地人，有中央批示的尚方宝剑，推进改革的条件不可谓不好，但这些改革失败得却很彻底。原因何在？是触犯了既得利益集团的利益，而这个既得利益，在很大程度上表现为部门利益。如当时改革要解决的第一位问题，就是减轻农民负担。措施之一，是制止有关部门的下乡扰民。李昌平决定，对于七所八站，在一年时间里，经费照给，但不要下乡扰民，让老百姓缓一年。而这就断了有关部门吃拿卡要的路，把有关部门给得罪了。第二项改革是清理该乡历年积累下来的债务，共3000万元。但一查账，发现大部分债权人却是政府中的部门。这些部门用罚款、收费等方式积累了相当一笔钱。有了钱，他们就对政府放贷，利息比银行高很多。于是，就按照银行利率进行清债，3000万债务才清掉1000万时，就把放债部门给得罪了。改革进行了不到一年，几乎所有部门都反对他。于是，县委组织部长只好和他谈话，说你已经成了监利县最不安定的因素，你得调离了，你不能在这儿干了。
李昌平事例让我们联想起一个现象，即在近些年来的经济社会生活中，“部门”似乎在成为一个越来越活跃的行动主体。这里所说的部门，当然指的是政府部门。在当今中国的社会生活中，部门现象在开始起着越来越重要的作用。因此，在分析经济社会生活的时候，就必须对这个现象给予足够的重视。
在最近几个有较大影响的经济社会事件中，几乎都可以看到部门活跃的身影。比如在进行的房地产调控中，人们更多看到的是地方政府在推高房价上的推波助澜的作用，以及地方政府与中央政府的调控与反调控的博弈，但实际上，部门的因素和作用也是相当明显的。其中建设部门在房地产热以及随之而来的调控中的作为，被人们屡屡提及。在一些地方房价已呈扶摇直上态势时，建设部门的权威说法一直是，中国房地产的发展是健康的，不存在严重的泡沫。在房地产热已经形成，甚至中央政府的调控已经开始时，建设部门提供的房屋空置率以及收入房价比等数据一直偏低，似乎是在用数字证明调控是不必要的，而这些数字与其他部门的数字和老百姓的感觉，却相去甚远。在调控最较劲的时候，一些地方的建设部门则将中央的调控政策曲解为房价的涨幅不能过大。而主管房地产的建设部住宅与房地产业司司长更表示，政府不希望房价出现大起大落的情况，房价的大落对老百姓没有好处。在两税合一的争论中，商务部和财政部以外资企业和内资企业为背景，成为对垒的双方。甚至在社会生活的其他方面，部门的作用也不可小觑。据新华社报道，在北京有60%的文物古建被人占用，这当中相当一部分就是有部门背景的单位。也正因为此，文物局执法干部对国家重点文物保护单位进行执法检查也常被拒之门外。
不同部门在政策上的不同主张，既有正常的政策分歧的一面，也有超过了正常分歧的一面，这就是部门的利益。从某种意义上说，部门的活跃往往是以利益为动机的。最近，李金华在2004年审计报告中点了近十个部委的名，包括国家体育总局、国土资源部、卫生部等。在过去20多年间的时间里，一些政府部门逐步成为利益主体。中央党校研究室副主任周天勇教授指出，目前全国各级政府部门每年收费总收入高达8000亿，其中有统计的预算外收费收入每年达5000亿元，统计外的收费收入最保守估计也有3000亿元。而这些收费，大多是通过部门进行的，是形成部门利益的重要因素。
政府部门掌握着制定政策的权力，甚至可以对立法过程有着重大影响。这就出现了一种可能性，在部门利益的驱动下，将公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益政策化甚至法律化。据报道，某省法制办曾对该省规范性文件进行备案审查，结果查出的存在违法或不当的文件占备案文件总数的19%。其中，有擅自设立行政审批项目、增加行政审批内容的；有违反法律和市场经济原则，规定取得施工许可证必须与某些企业签订合同的；有违法设定行政处罚，越权规定减免所得税和土地出让金的，可谓五花八门。而在立法的过程中，在中国目前立法体制下，部门往往在立法中起着重要作用，甚至成为法律的起草者。这样，许多部门在参与立法时都会极力争取本部门利益的最大化，并努力通过立法的形式来使部门利益合法化。而不同政府部门则往往为相关的立法权进行争夺。前一段有报道指出，中国的《反垄断法》之所以迟迟不能出台，即与部门的利益之争有关。因为由此设立的反垄断执法机构拥有很大权力，这个机构放到现有哪个政府部门，就意味着这个部门权力的强化。燃油税出台的受阻，也与此有关。正如有的业内专家指出的，燃油税改革牵涉到能源、运输、汽车消费等许多行业，涉及公路养护、能源开发、交通工具管理等多个行政部门，利益关系太过复杂。
市场经济带来的一个必然结果，就是利益的分化，是不同利益主体的形成。在这样的背景下，如何保持政府的超越性和公正性，就成为一个至关重要的问题。而在现实中我们可以看到，政府部门利益的形成，正在成为瓦解政府超越性和公正性的一个重要力量。在许多地方，部门利益甚至成为滋生腐败的温床。正如杨鹏先生指出的，我们现在的一些地方政府，可以用“一袋土豆”来形容，即看起来是一个政府，实际上里面是一个一个的“土豆”。每个“土豆”都是一个利益板块，而每个利益板块都跟社会的各种利益交织在一起。在这种情况下，我们所司空见惯的经济社会生活的失序、改革措施的走样变形甚至非法行政和腐败，都将是不可避免的。
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