人民币资本项目可兑换与国际化的战略及进程

　　人民币资本项目可兑换前提条件的成熟，还有许多艰苦的工作要做，“渐进模式” 成为必然的选择。但是人民币国际化的过程也不必等到资本项目实现完全可兑换之后方可进行，恰恰相反，推进人民币的国际化可为资本项目可兑换创造条件

　　-　王元龙

　　当前，我国国际收支不平衡的矛盾依然十分突出。为促进国际收支的基本平衡，我国能否将人民币资本项目可兑换和人民币国际化作为宏观经济调控的手段，并通过加快其步伐来减轻人民币汇率升值压力，已成为国内外广泛关注的焦点。由于资本项目可兑换是长期性的、结构性的，一旦实施难以逆转，而宏观经济调控政策是短期的、反周期的，显然，不能把这两种手段混为一谈。为此，准确把握人民币资本项目可兑换与人民币国际化的战略及进程就具有极其重要的意义。

　　人民币资本项目可兑换战略的确定

　　实现资本项目可兑换在内的人民币完全自由兑换，是我国外汇管理体制改革的最终目标。1996年我国实现了人民币经常项目可兑换之后，资本项目可兑换就提上议事日程，并且一直在积极有序地推进，人民币资本项目可兑换的战略也逐渐明晰。

　　早在2003年10月14日，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出了要“在有效防范风险的前提下，有选择、分步骤放宽对跨境资本交易活动的限制，逐步实现资本项目可兑换”。2005年10 月11日，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中进一步明确指出，“稳步推进利率市场化改革，完善有管理的浮动汇率制度，逐步实现人民币资本项目可兑换”是我国“十一五”期间加快金融体制改革的重要内容。这是我国首次将人民币资本项目可兑换问题纳入五年规划之中，同时也标志着人民币资本项目可兑换的战略基本明确，即“逐步实现可兑换”。2007 年10月15日，党的十七大报告中再次强调“逐步实现资本项目可兑换”，表明人民币资本项目可兑换战略的最终确立。由此可见，我国人民币资本项目可兑换的战略就是“逐步实现资本项目可兑换”。

　　“逐步实现资本项目可兑换”的关键就在于“逐步实现”，而“逐步实现”则意味着人民币资本项目可兑换采取的是渐进的模式。

　　然而，资本项目可兑换也是一把“双刃剑”，存在着较大的风险。实现资本项目可兑换后，随着国际资本流动的增加，尤其是短期资本大量无序流动，将加剧金融市场的波动，甚至危及一国的经济和金融稳定，引发政治和社会动荡。总结1997年亚洲金融危机的成因，危机爆发国家和地区在经济高速增长过程中，各种经济矛盾激化和普遍存在的经济缺陷，是金融危机爆发的根本原因，但一些危机爆发国家和地区过早实现资本项目可兑换是“促成”危机爆发的一个重要原因。因此，实施资本项目可兑换的“渐进战略模式”受到国际社会的普遍重视。

　　所谓“渐进战略模式”，是指在有关的经济制度和政策环境基本成熟的条件下，分阶段地逐步放松和解除不同类别的资本管制措施。我国之所以采用资本项目可兑换的渐进模式，主要目的在于尽可能有足够的时间来完善实行资本项目可兑换的前提条件。这些前提条件不仅涉及宏观经济层面和微观经济层面，还涉及国际经济金融环境，最重要的有：拥有有效的包括财政政策与货币政策在内的国内宏观经济政策、具有较强的宏观调控能力、宏观金融稳定；健康的金融体系、完善的金融市场、良好的法律框架、透明的信息披露；有效的金融监管体系；良好的国际收支状况和充足的国际储备；合理的汇率制度；具备良好的国际竞争能力，具有较强适应国际市场能力的国内企业、银行等微观经济主体；合适的货币可兑换的顺序；有效的国际金融监管合作和危机救援机制的改革等。简言之，人民币资本项目可兑换基本前提条件为：稳定的宏观经济、健全的微观机制、健康的金融体系、有效的金融监管、有利的国际环境。

　　显而易见，目前我国尚未完全具备上述条件。人民币资本项目可兑换前提条件的成熟，还有许多艰苦的工作要做。在这种情况下，“渐进模式”就成为必然的选择。

　　人民币资本项目可兑换战略的实施

　　实施“逐步实现资本项目可兑换”这一人民币资本项目可兑换的战略，需要把握两个方面，即慎重的态度和稳健的操作。

　　逐步实现可兑换需要慎重的态度

　　对任何国家或地区来说，是否实现资本项目可兑换都是一项重大的具有深远影响的经济决策。对我国来说，实施人民币资本项目可兑换更需持认真而慎重的态度。

　　必须始终掌握资本项目可兑换的主动权

　　资本项目可兑换完全属于一国的主权范畴，当事国对于如何实现资本项目可兑换拥有绝对的自主权。我国理所当然地要对资本项目可兑换作出审时度势、权衡利弊的安排。在实施人民币资本项目可兑换过程中，需要始终坚持的一个基本原则是：必须有利于我国经济金融的发展、维护我国经济金融安全。

　　吸收和借鉴国际经验

　　从世界上大多数国家和地区的实践来看，无不对资本项目可兑换采取非常谨慎的态度。历史经验表明，以资本项目可兑换为特征的金融自由化是许多国家发生金融危机或陷入金融困境的重要原因。

　　相当多的发达国家在资本项目可兑换上实行的是一种“名松实紧”的政策。因此，资本项目可兑换的程度，不能只简单地观察表面现象，还需要具体地、深入地对实践状况进行分析。我国要在有效防范风险的前提下，有选择、分步骤放宽对跨境资本交易活动的限制，逐步实现资本项目可兑换。显然，我国逐步实现的资本项目可兑换，准确来说应当是人民币资本项目的基本可兑换。在实现人民币资本项目基本可兑换之后，对短期外债和投机性头寸仍然可以根据具体情况进行适当限制。

　　防范资本外逃和短期投机资本大量流入

　　我国是世界上最大的发展中国家，而且经济体制又处在转轨过程中，因此需要对资本项目中的一些子项继续实行适当的管制，其主要目的在于：一是防止我国资本大量外逃而严重影响境内的经济增长和可持续发展；二是防范境外短期投机资本大量流入境内而冲击境内经济和金融的平稳运行。毫无疑问，无论是发生资本大量外逃，还是境外短期投机资本大量流出入，或者是两者同时发生，都将导致国内经济和金融的严重动荡。这种状况必然对我国经济金融发展和社会生活秩序产生极大的危害。因此，我国对资本项目中的一些子项继续实行管制，一方面是由我国现存的各种具体条件所决定的，是一种不得已而为之的选择；另一方面，则是出于维护国际经济金融秩序的稳定与健康发展的考虑，是从维护全球利益角度作出的选择。

　　关注资本项目可兑换的国际金融环境

　　金融全球化的发展，使整个国际金融领域处于剧烈的变化之中，国际金融环境新的重大变化使人民币资本项目可兑换面临着较多的风险，主要表现为国际游资的冲击、国际金融体系存在缺陷和缺乏有效防范金融危机的防范机制、世界经济政治矛盾交织等。

　　当前及“十一五”期间我国面临的国际金融环境与亚洲金融危机时期相比较并没有发生根本性的变化。当初，我国之所以能够抵御亚洲金融危机的冲击、保持人民币汇率的稳定，一个非常重要的原因就是我国资本市场没有对外开放、对资本项目实施严格的管理。由于存在着“防火墙”，投机资本难以大规模地流出入。一旦实现了人民币资本项目可兑换，没有“防火墙”的遮挡，人民币汇率将直接暴露在国际投机资本的“火力”之下，在人民币汇率形成机制还不完善的情况下，我国维持人民币汇率稳定的能力将会大大降低。我们认为，逐步实现可兑换这一战略中所指的“可兑换”实际上是指“基本可兑换”，即“人民币资本项目基本可兑换”。

　　逐步实现可兑换需要稳健的操作

　　20世纪70年代末以来，随着改革开放的深化，我国资本项目的开放也在不断推进。实际上，我国境内的资本项目实行的是一种“名紧实松”的管制，即尽管在名义上对资本项目中的许多子项仍然保持着较为严格的管制，但在实践中，资本项目下的大部分子项目已有相当程度的开放。在国际货币基金组织划分的7大类43项资本项目交易中，目前我国有20～30个资本项目交易基本不受限制或有较少受限制，人民币资本项目下已经实现了部分可兑换。把握我国资本项目可兑换的这种现状，有利于在逐步实现人民币资本项目可兑换的过程中采取稳健的操作。

　　适时灵活调整资本项目可兑换的排序

　　由于资本项目包括众多的子项目，不同的子项目实现可兑换对经济金融有不同的影响，资本项目无序开放将会带来很大的金融风险，从而就产生了资本项目开放的顺序问题。对此，国内学者已有高度统一的共识，认为我国人民币资本项目可兑换排序应遵循的基本原则为：先流入后流出；先直接投资后证券投资；先长期投资后短期投资；先机构后个人；先债权类工具后股权类工具和金融衍生产品；先发行市场后交易市场；先放开有真实背景的交易，后放开无真实背景的交易。实际上，我国人民币可兑换的改革基本上就是按照这一原则进行的。我国实施有计划、分步骤地推进资本账户开放，从吸引外商直接投资、适度对外借债、建立合格境外机构投资者制度、有序对外开放境内证券市场，到实施有条件的企业“走出去”战略、放宽境外投资汇兑限制、企业外汇强制调回要求及跨国公司资金境外运作限制、实施合格境内机构投资者制度，无不表明很好地坚持了这一基本原则。

　　我国人民币资本项目可兑换的排序只能是原则性的，决不可将其模式化或固定化，需要根据我国经济发展的实际情况以及国际金融环境的变化对排序适时进行灵活调整。显而易见，人民币资本项目可兑换应根据不同阶段、不同项目、不同政策侧重点以及平衡国际收支的需要，灵活调整限制与放开的重点。

　　逐步实现可兑换的主要内容

　　我国在实现资本项目可兑换方面的既定政策目标是：健全金融调控，在有效防范风险的前提下，有选择、分步骤地放宽对跨境资本交易活动的限制，逐步实现人民币资本项目可兑换。根据这一目标，实现人民币资本项目可兑换的总体思路是：从中国实际出发，借鉴国际经验，以放松资本项目交易限制、引入和培育资本市场工具为主线，在风险可控的前提下，依照循序渐进、统筹规划、先易后难、留有余地的原则，分阶段、有选择地逐步推出资本项目开放措施。

　　实现人民币资本项目可兑换的难点和重点主要表现为三个方面：首先，境外直接投资领域。进一步放宽境内机构对外直接投资限制，支持企业“走出去”。其次，股权类投资领域。探索利用外资新方式，逐步放宽对合格境外机构投资者投资于境内的限制。再次，债务证券投资领域。拓宽境内外汇资金投资渠道，允许合格境内机构投资者投资境外证券市场；放松境外机构和企业在境内资本市场上的融资限制，优化国内资本市场结构，允许合格的境外机构在境内发行人民币债券和中国存托凭证；可研究借鉴国际经验，分阶段、分步骤地开放国内证券市场，并不断总结经验和教训，在风险可控的前提下推动证券市场的有序开放。

　　改革需要相互配套、整体推进

　　资本项目可兑换不是一个简单的外汇管理问题，而是一项涉及经济、金融、外汇等诸多方面的复杂的系统工程，需要与其他改革相互配套、循序渐进。实施资本项目可兑换的进程必须与我国的经济发展水平、宏观调控和金融监管能力相适应, 与其他经济金融改革统筹考虑，例如推进银行业的改革、消除金融的脆弱性等。中共中央关于“十一五”规划的建议中提出“稳步推进利率市场化改革，完善有管理的浮动汇率制度，逐步实现人民币资本项目可兑换”,这表明利率市场化改革、完善人民币汇率制度与逐步实现人民币资本项目可兑换三者之间相辅相成，是一个有机的整体；同时，也表明这三者之间存在着一个逻辑顺序，即人民币资本项目可兑换的进程将取决于利率市场化和人民币汇率制度改革的状况。

　　健全和完善资本项目可兑换的法律

　　健全和完善法律是顺利实现人民币资本项目可兑换的重要保证。然而，目前我国资本项目可兑换的法制环境还存在着较多的问题，突出表现为：一是资本项目外汇管理的法律层级较低、法律效力弱化。例如，政府规章在资本项目外汇管理中占有较大的比重、临时性的规定较多，交易与汇兑各环节的管理政出多门、缺乏协调等，影响法律效力的发挥。二是资本项目外汇管理的手段较为薄弱。我国的资本项目外汇管理仍属于直接管制与行政管制，主要通过明令禁止、数量控制或批准程序对资本交易本身以及与之相关的资金支付和转移进行管制。这种管理方法存在着道德风险。而国际上通行的资本项目外汇管理方法主要是利用价格手段，通过对税收、利率等的调整来增加资本流动的成本而达到管制的目的。健全和完善资本项目可兑换的法律，亟待解决的问题主要是：理顺资本项目外汇管理的法律体系，尽快修订完善《外汇管理条例》；建立国际资本流动监管的法律框架，该法律框架至少包括两个层次，一是完善我国资本流动风险预警及处理体系，如建立跨境资本流动的监测预警机制、国际收支风险管理系统等，制定风险预警指标与相应的处置预案；二是进一步加强对作为资本流动中间环节的金融机构的监管，通过立法明确银行与其他金融中介机构在外汇业务中的执法和监管责任。

　　改善资本项目外汇管理的方法减少行政审批，逐步将部分监管职能转交给外汇指定银行和中介机构，由其发挥代理监管的职能，外汇管理部门由直接管理转为间接管理。减少采用数量控制的办法，逐步运用经济手段来协调解决资本项目外汇管理中的问题，即对资本流动进行间接控制，通过运用市场化的手段增加特定资本流动的成本来达到控制目的，如对特定的跨境资本流动收税来影响价格水平、交易量或者影响特定种类的交易；如可采用对国际短期资本规定资金在境内最短停留时间等方法来限制其流动；如适当调整利率和汇率水平以有效调节资本流动和国际收支。