中国NGO小额信贷如何冲出重围

　　文/刘一夫

　　发展小额信贷是完善中国农村金融体系一项非常重要的工作。中国小额信贷从1999年开始，到 2006年中央一号文提出“要抓紧制定管理办法”，虽然取得了一定成绩，但整体发展并不理想，本文提出的一些观点值得大家进一步探讨，以利于其尽快完善和发展。

　　从1990年代中期开始，一些从事扶贫工作和研究的人士以NGO(Non-GovernmentalOrganization非政府组织)作为项目操作者和管理者身份，以孟加拉国尤努斯教授的小额信贷模式即“格莱珉银行”(GB)模式为蓝本，选择了西部地区，开始了为中国不能享受传统金融机构服务的人群提供微小贷款的尝试。如今，这样的项目一路坎坷走过了14个年头，虽然大大小小的项目和机构已经有几百个，但能够称得上实现了“机构、业务和客户三者共赢”和“可持续发展”的并不多，他们的处境之艰难甚至常常令人难以置信。

　　2006年12月，中国银监会发布了村镇银行试点办法，允许民间资本通过商业银行参股等方式，设立村镇银行，开展农村金融业务。这意味着中国金融监管部门在政策上给NGO小额信贷在机构设立、业务开展、管理和盈利模式等方面打开了空间。但是，这并没有引起绝大多数NGO小额信贷管理者和操作者的兴趣，因为他们所需要的是允许公开吸储政策，而不是合作成立什么金融机构，因而，一年多来，国内NGO小额信贷机构与商业银行极少联姻，微型金融行业整合前景并不明朗。

　　为什么会如此？难道中国NGO小额信贷冲出重围的路径真的只在于“政策允许其公开吸储”这一条吗？让我们通过对国内NGO小额信贷机构的思想认识和经营理念、管理模式以及操作模式等方面的初步梳理，去探讨可能的答案。

　　言行不一背后的隐情

　　回顾NGO小额信贷十多年的历程可以发现，他们几乎都高举“小额信贷扶贫”的大旗，有的甚至喊出了这样的口号：“给穷人一个机会，涵养他们的能力”。其最大逻辑和理念用公式表示就是：小额信贷=扶贫！那么，这些NGO小额信贷的实际操作情况究竟怎样呢？据一些NGO自身的统计，其小额信贷项目50%以上的一级客户(最初客户)都不是穷人，那些缺乏自愿组建贷款小组条件的深度贫困户，特别是许多赤贫者，往往很难贷到款，或者根本贷不到款。在这里，扶贫的深度和广度问题从来就不是NGO小额信贷操作者和管理者真正关心的问题。他们不强调放款规模，也不强调贫困人口改善生产生活的状况和程度，注重的是贷款的回收质量。也就是说，国内NGO小额信贷在很大程度上拒绝为深度贫困者和赤贫者提供贷款支持和服务！或者说“拓展扶贫的广度和深度”并未成为NGO小额信贷从头到尾都予以贯彻的理念！

　　与此对照，尤努斯教授所经营的格莱珉银行，一开始就将赤贫妇女确定为贷款对象，即便发展到了真正意义上的微型金融阶段，还吸收了2万多名乞丐为客户！

　　考察发现，国内NGO之所以将小额信贷理解为扶贫手段和工具，主要是为了能够获得政府对其开展相关业务的默许，并在此基础上获得政府和相关部门的多种支持-既包括获得政策性银行等机构提供的硬贷款(有息贷款)，也包括政府和一些非政府组织和企业等提供的软贷款(低息、贴息甚至是无息贷款)，甚而可以在渠道挖掘、各种资源的整合利用等等方面得到便利。

　　管理模式粗放产生不良后果

　　实际上，国内NGO小额信贷管理一直比较粗放，其特征大致可以概括为：一是不重视综合成本和经济效益的核算与审计，二是缺乏长远战略设计和精心部署；三是员工队伍极不稳定。一些NGO要求员工少拿工资、奖金和补贴，甚至采取“志愿者”方式以便不付给工资报酬，要求多出差甚而常年驻扎在项目区，并认定这是对从业人员的起码要求，其理由是：搞小额信贷就是扶贫，从业者不能光喊“扶贫光荣”口号，要能够长期接受低待遇。

　　在这一模式下，人们可以经常看见不少NGO小额信贷机构存在这样一些现象：

　　--由于缺乏人才队伍建设的长期规

　　划和员工的职业规划，以及待遇低下、管理混乱、理念差异等原因，国内NGO小额信贷的从业人员不是频繁跳槽(固定在一家单位或一个岗位就业的人平均就业周期不超过两到三年)，就是辞职改行，专业性人才非常缺乏且流失严重；

　　--由于内部管理制度不够科学严谨，绝大多数项目区处于亏损状态，有的项目区或分支机构越来越成为鸡肋，食之无味、弃之可惜，机构的操作可持续和财务可持续难以为继，更谈不上快速健康发展；

　　--客户规模增长缓慢，惨淡经营十多年的项目区总共只有区区几千个或几万个客户；

　　--资本金来源长期无法改善，放款规模长期无法扩大；

　　--对外信息披露较少，外界难以获知其全面信息；

　　--与传统金融机构合作极少，发展前景充满变数……

　　总之，绝大多数NGO小额信贷均存在上述几种或全部情况，无法与国外同行相提并论。

　　操作模式复杂怪异导致作茧自缚

　　国内NGO小额信贷操作模式的基本要求和主要特点可归纳为：

　　--将项目区的选择与相关政策的照顾或资金援助与支持等作为背景；

　　--以妇女为主要贷款对象；

　　--实行严格的小组贷款、联保、分期还款制度；

　　--实行高利率制度；

　　--实行贷款分级和低额度制；

　　--提前扣除利息制度(如初次贷款就被扣掉一半利息，俗称“前半息”)；

　　--通过巧妙设计实行强制储蓄制，如初次贷款均被强制性提取贷款本金的 5%用于组建小组共同基金，此基金也被宣传为“贷款风险保障基金”；

　　--不论贷款用途，只要有贷款需求就可以考虑贷款；

　　--所有贷款最长期限不超过一年，不得逾期，否则采取追讨、罚息等处罚措施，也不提供展期、再贷款、其他贷款和服务等。这些操作规则和要求在实践中往往遇到很多矛盾，对客户和机构等带来诸多不利甚至损害。首先，小组贷款、五户联保制度并不能保证小额信贷真正为穷人服务，也不能有效避免和化解信贷风险。

　　强行推行小组贷款、五户联保，实际上将大量分散的、无法组成小组的农户排斥在贷款对象之外，背离了小额信贷为穷人服务的设计初衷。在贷款客户中，有些客户不能按时还款，信贷员不得不垫款以应付机构检查，或者向客户追要贷款，结果，既有信贷员遭受损失的，也有信贷员被客户殴打的，信贷员与客户之间的摩擦和矛盾也较为普遍。更令人惊讶的是，未及时还款的客户由于无法再贷款而陷入生产生活的绝境，这些客户提出了这样的质问：小额信贷到底是为穷人服务的，还是来增加穷人负担的？

　　对于小组贷款和五户联保制度存在的本质性缺陷和产生的诸多问题和矛盾，许多国家和国内NGO组织采取了截然相反的做法。如对于未能及时还款的客户，国内通常的做法是不再贷款，即使这些客户还清了贷款本息，也要等待一段时间，重新加入某个小组之后才有资格申请再贷款，而这样的客户往往难以找到合适的小组加入进去，结果，就被排斥在小额信贷客户范围之外。而国外如尤努斯的 GB模式的做法是：对于确实不能还款的小组成员，机构将主动免除一些限制或约束，实行再贷款制度，即在客户发生风险损失的情况下，不是不留情面地追讨贷款，而是通过考察后视情况给客户提供新的一笔贷款，目的在于帮助客户渡过难关，结果是客户成功了，机构也由此赢得了更多 的客户和更好的声誉。当然，GB 对不能还款的客户不会免除还款责任，也不注销。显然，国内NGO针对未能及时还款客户的做法令人难以相信其宗旨和目的是真正为穷人服务，是在为扶贫做贡献。

　　其次，过于严格、近乎苛刻的客户分级和贷款额度限制，既无法满足穷人的贷款需求，也极大地限制了机构自身的业务规模。几乎所有的 NGO小额信贷操作规则都规定了农户必须经过3次贷款才能达到贷款最高限额的原则，而且5000元几乎成为大家心照不宣的最高额度，首次贷款大多在1500元以下，有的甚至只有三四百元。小额信贷机构之所以做如此限制，按照NGO 的官方解释，一方面是担心农户没有还贷能力，给小额信贷操作机构带来较高风险贷款率，另一方面也替农户考虑如何降低和防范风险与损失的问题。

　　然而，对农户的现场调研发现，在国内现有物价水平下，一次几百元、一两千元的贷款，经过两三年才能完成三次贷款、贷到5000元的做法，对农户来说吸引力是十分有限的，因为这点小额贷款根本不够做一些大的投资和消费之用。于是，有较大贷款需求的农户就利用组建小组之机，让同一小组的其他成员代替贷款，出现了严重的“垒大户”现象，虽然单个垒大户涉及金额不高，但多个垒大户带来的风险和损失相对于小额信贷机构有限的资本金来说就很大了，有的大户甚至在得到贷款之后就逃之夭夭，有的则出现了信贷员伙同客户骗取贷款的欺诈行为。因此，防范和惩处垒大户几乎成为所有NGO小额信贷机构工作的重中之重。而一旦着力于防范垒大户，这些机构的贷款总量就会受到严重制约，有的机构一旦发现垒大户就停止放款，小额信贷操作机构自身的发展因此遭受重创。

　　第三，过高的利率和复杂的还款制度实质上还是着眼于为机构赚取更多 的利润，而不是为了所谓的为穷人提供金融支持和服务。

　　国内NGO小额信贷的利率虽然没有达到、也很难达到中国人民银行规定的四倍于正规金融机构基准利率这一水平，但一般也比之高出1～1.5倍。小额信贷利率之所以如此之高，国内NGO 的一般解释是：利率不够高，贷款有可能落到那些有权势的优势群体手中，穷人无法得到急需的贷款，高利率具有自动排斥富人或优势群体的功能和作用；同时，机构操作成本较高，需要较高的利率来维持其正常运转，只有机构可持续，才会有小额信贷为穷人服务的可持续。

　　高利率本身就能够增加机构利润，而NGO小额信贷的设计者和操作者并不就此满足。他们普遍设计多次还款制度--分期还款、提前扣除一半利息、扣除贷款额的 5%用于组建小组贷款风险基金。这样做的结果是，一方面尽可能让到达客户手中的贷款数量最小化，另一方面可以为机构节约大量的资本金，将这些本应该投放到贷款者手中的贷款，通过各种方式扣下后再投入到另一些客户手中。如果考虑复利率的话，小额信贷“驴打滚”式的还款机制带给机构的收益率是相当高的。据测算，一些NGO小额信贷的实际利率要高于名义利率2～3个百分点！