适应混业经营发展的金融监管体制改革建议

　　赵雪

　　随着全球金融一体化和自由化浪潮的不断高涨，混业经营已经成为国际金融业发展的主流。大势所趋，实现合法高效的混业经营也成为我国金融体制改革的最终目标和历史的必然。金融监管最重要的目标是保证金融因素在经济发展中保持良好、稳定、持续的促进作用和最优化实现资源的跨地域和时间配置。面对混业经营，需要解决如何使之存在的合理性同我国现阶段的经济发展和金融体系现状有序地结合起来，如何使因“众口难调”而暴露出来的“监管真空”和多重重复监管问题得到有效地解决，在监管太严会抑制金融创新而缺乏市场竞争力和监管不力导致整个金融系统甚至国家经济运行中出现系统风险和危机蔓延之间如何寻找一个最佳平衡点。

　　一、坚持监管原则，参考国外经验

　　分业监管同混业经营不相适应会相应地抑制金融市场的健康发展和金融创新的活力，对纷纷涌入中国的境外投资者和大型金融控股集团缺乏必要的监管和有效的管理，容易引发系统风险，甚至造成危机蔓延。因此，对监管体制需要适时而合理有效地调整。

　　首先，坚持监管体制调整的三原则。

　　市场化原则。从监管经济学的角度讲，在竞争等市场机制有效促进市场健康发展的行业或领域，可以减少监管，这既减少沉重的监管成本，又促进市场创新。就契约经济学而言，政策的制定和执行永远不可能完善，需要市场本身的内部监督和控制。

　　审慎性和政策连贯性原则。遵循这个原则，首先可以建立良好的政策预期，减少监管体制改革的阻力和可能引发的强烈市场波动；其次，政府监管政策的连贯性有助于树立良好的政府承诺形象，有利于减少实施政策的社会成本，并达到预期的目标。

　　前瞻性原则。金融监管滞后的危害不可小视，甚至具有毁灭性。因此，在监管与被监管的利益博弈中，监管者的眼光要远于被监管者，充分考虑其可能的规避方式，主动处于有利位置。但同时也要考虑到金融创新的要求，在监管太严和监管不力之间寻找一个最佳平衡点。

　　其次，学习和参考国外成功的经验。

　　英国的“大一统”格局。1997年以前，英国金融业实行的是分业监管体制，由9家主要的监管机构及若干法律构成的监管体系，使英国成为较典型的多头金融监管的国家之一。这一格局不仅增加监管成本，降低监管效率，而且监管者与被监管者间容易产生争议。

　　1997年5月，英国成立了世界上最强有力的金融监管机构——金融服务监管局(FSA)。作为英国唯一的、独立的、对英国金融业实行全面监管的执法机构，它拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业准则、给予被监管者以指引和建议以及制定一般政策和准则的职能。

　　美国的“伞型格局”。1999年11月4日美国参众两院通过了《1999年金融服务法》，彻底结束了银行、证券、保险分业经营与分业监管的局面，标志着美国进入了混业经营混业监管的时期。

　　美国联邦储备委员会作为金融控股公司的基本监管者，在整个监管体系中发挥主导性作用，它负责对架构中最上层的“金融控股公司”的营运进行监管。此架构下的以金融服务功能进行分类的金融子公司，如银行、证券、保险等各不同的单项业务，仍由其原各自主管机关监管，即分别由美联储、货币监理署、证券交易委员会和保险监管署等功能监管者负责监管。这就形成了双层的监管结构。这一监管模式也被称之为“伞型监管”，它要求伞型监管者既要有能力采取行动，降低风险，又要谨慎行事，尊重其他功能监管机关，不过度卷入其事务。

　　二、建立具有中国特色的监管体系

　　统一监管在英国及一些发达国家和地区取得了显著提高的监管绩效，但在很多国家，尤其是在转轨经济国家，由于操之过急，相关的配套改革措施没能及时到位，使改革跌入了片面化、简单化的陷阱。建立具有中国特色优秀的监管体系决不能完全照搬发达国家的先进经验，必须考虑我国国情：

　　(一)缺乏良好的制度基础。具备下列条件的国家适合建立统一金融监管机构：经济发展水平较高；资本市场较发达；混业经营在金融体系中居主导地位；金融监管部门的规模不大，不会因合并监管机构而出现规模不经济。我国目前尚不具备这些条件。

　　(二)监管理念落后。我国金融监管手段主要采用的是落后的行政管理；监管方式主要是外部监管，自我监管能力极低；监管内容中的风险监管几乎是空白，监管部门将主要精力放在机构审批和业务审批上，对金融机构日常营运监管较少；在监管标准上，对金融机构的检查和评级以及风险管理没有一套统一的具体量化标准，监管行为随意性强。

　　(三)监管机构内部功能不协调。监管机构之间权责不清，监管者的行为较少受到监督与约束，其业绩没有相应的指标衡量；三大监管机构之间合作与沟通不够，监管重叠与监管缺位并存，监管错位和监管异化现象时有发生。在这种情况下，金融监管一体化改革难以实行，统一金融监管机构的监管效率难以提高。