公共设施中长期融资：路在脚下

　　●　专家评说公共设施中长期融资

　　公共设施建设是经济社会发展中的重要组成部分，公共设施中中长期融资风险与发展，是政府、社会、百姓关注的话题。2007年7月20日，建设部、国家开发银行、花旗银行、金融时报社四方携手，诚邀各方面的领导、专家和学者以及从事这方面的实际工作者，共同探讨“公共设施中长期融资风险与发展”问题，期望破解公共设施建设的瓶颈，寻求解决这一问题的最佳办法

　　-《国际融资》记者 厉诗

　　公共设施中长期融资：备受社会各界关注

　　建设部副部长仇保兴认为：是否节能减排，关系着公共设施建设融资是否存在金融风险。第一，城市污水处理是集中还是适度分散。第二，缓解城市交通拥堵是建高架桥还是采取需求管理。高架桥的弊端，一是城市交通空间资源有限，二是无助于公共交通发展，三是破坏城市原有的景观，四是助长空气的

能源污染。第三，保证城市饮水安全是长距离调水还是海水淡化、中水可用。长期以来新加坡水源主要从马来西亚调水，经过近十年推行节能减排，新加坡政府现在已经创立“四个水龙头”。其中包括，大力推广雨水收集；从马来西亚调水减少到50%，甚至降到70%；淡化海水等。第四，垃圾的处置是焚烧还是填埋？我国应该把卫生填埋、沼气回收利用跟分类相结合。第五，整治城市河流是下水道化还是综合利用。总结这些经验，我们可以看到，基础设施建设中存在的金融风险有很大一部分是由政策风险引起的。城市的基础设施建设，必须着眼于生态的健康，社会的公平和经济效益三方面的均衡。生态的城市、资源节约型的城市必然要以资源节约型的节能减排的基础设施作为基础，除此以外没有第二条道路。

　　花旗银行董事长、总裁兼首席执行官威廉·罗兹先生肯定了改革开放以来中国取得的举世瞩目成就，他说，没有任何一个国家能有与中国媲美的经济发展速度。随着中国进一步走向国际舞台，中国企业将会迎来更多的增长机会，同时，也必将与世界各国分享包括公共及基础设施、融资等领域的专业经验。罗兹先生也指出中国的经济需要注重风险。他认为，目前中国需要更进一步进行改革，包括建立一些债务市场，进一步放开

汇率。他还认为，中国要保持经济的持续稳定发展，必须使自己从原来的出口型转向拉动国内供需，进一步加强社会保障制度，促进创新，促进中小企业进一步发展，促进新兴市场的发展。为了解决这些问题，中国需要在很多公共设施方面进行投融资。

　　金融时报总编辑宋辅良先生谈到，实现中华民族的伟大复兴，离不开国家的现代化，国家的现代化又离不开城市化。改革开放以来，随着经济的增长，我国城市化进程也在加快。截至2006年底，我国城镇人口已到5.77亿人，城市化水平达到43.9%。有专家预测说，中国的城市化率在2020年有可能达到55%以上，具有容纳7至7.5亿人口的城市容量，形成结构合理、功能互补的大、中、小有机结合的城市体系。这个预测告诉我们，在中国的城市化进程中，公共基础设施建设方面还有巨大的缺口，如何引导更多的资金投入到公共设施项目，已经成为一个必须加快解决的重要问题。

　　中国社科院金融研究所所长李扬先生认为，公共设施的中长期融资问题可能会成为中国今后一个相当长时期金融运行的重点之一。

中国经济在高速发展，但这种高速发展是以投资驱动的。为什么投资驱动带动高速发展却没有引起特别大的经济波动？这是因为中国正处在一个城市化、工业化、市场化的过程之中，这是一个很长的历史时期。仅就人口的城市化而言，中国现在人口城市化43%，当然达不到像美国96%的高水平，理论界认为达到70%就可以了。那么，从43%到70%，如果每年以1.3%～1.4%的速度递增，需要15～20年的时间。在这么长的时间里，一个很艰巨的任务摆在了人们的面前，金融业作为一个服务业，是服务于经济发展的，经济发展的主旋律在这里，所以金融业必须为主旋律服务。因此，探讨公共设施中长期融资风险，就是探讨中国金融业中长期发展问题。探讨中国经济的中长期发展问题，必须要有符合公共设施建设的融资模式。从世界发展的趋势来说，越来越多的商业性资金，越来越多的市场化运作参与了公共设施的融资领域。这个发展基于两个前提，第一是由于信息技术的发展，由此带来对于风险，对于受益者的识别比以前有了很大的改善，公共经济学讲为什么要有税收？很重要的原因就是识别不出谁是一种产品服务的受益者，因此并不能很清楚地识别风险所在，所以笼而统之用一个针对大家的方式筹集资金来提供这样一些服务。现在随着信息技术的发展，风险和受益者的识别问题已经在一定的程度上解决。从原理上说，我们只要能够识别出受益者，识别出风险，就能够市场运作。第二是金融方面的风险管理技术的发展。这使我们能够看到风险，还能够计量风险，并有效地管理风险。面对越来越多的社会资金介入公共领域，越来越多的市场化运作机制进入公共服务领域的趋势，开行被国务院定位为商业运作的金融机构，由它作为此次论坛主办方之一来探讨和推进公共设施的中长期融资问题，是非常有远见，也是非常有价值的。

　　公共设施中长期融资：开发性金融显身手

　　中国的公共设施中长期融资应该通过何种途径加以解决呢？通过与会专家学者的交流探讨，我们看到了开行的开发性金融实践已使其成为我国中长期融资领域，特别是公共设施融资领域的主力银行。

　　中国人民大学副校长陈雨露先生讲述了“关于后崛起国家的三条定律与开发性金融”。定律之一，在历史的长河当中，凡是成功实现现代化的国家，几乎都是国家主导的追赶型经济，德国、俄罗斯、日本都是这样的，中国的模式是国家主导的渐进转轨的复兴经济，这种模式的选择，既是一种智慧，也是一种国家的幸运。我们说，城市化和工业化迅速发展，一定会要求一个渐进强大的公共基础设施平台作为支撑。因而，也就一定会要求一个为经济发展提供长期资本支持的金融制度安排。在中国改革开放以后所形成的以银行为主体，国家财政和资本市场为辅助的三元重叠的长期融资机构，由于信贷资产风险的不断累积，经济增长支持的成本越来越高，使得长期融资的供给陷入了短板的困境。但是近10年来，开行在公共设施、基础产业、支柱产业的成功融资实践表明，异军突起的开发性金融，不仅有力地支持了中国经济的可持续增长，而且有效地创造出一整套长期融资规则、制度和方法，既体现国家一体又吻合市场规律，既融合国际经验又符合中国国情。因此，可以期待这种长期融资制度的有效供给，在中国最终完成经济崛起的未来进程当中，将会体现出更加长久的价值。

　　定律之二，在现代化进程当中，成功实现现代化的国家，无一例外地经历过现代与传统、效率与公平的尖锐冲突。从社会繁荣到人人富有，再到文明发达，这是一个国家崛起的三部曲。同样，从救助民生到保障民生，再到改善民生也是构建以民生为本的和谐社会的三大阶段。我们从辽宁省的棚户区改造工程，成都市的农村学校建设和一系列“三农”融资工程中，看到开发性金融正在坚定不移地为民生的改善和社会的和谐作出重要的贡献。此外，建立人与物的真正平等关系，是我们这个时代所面临的又一个真正的难题，主体人类是有生命的，客体自然生态也是有生命的，人有人格，物有物格，人有人性，物有物性，人有人权，物有物权，人在高扬自我的人格、人性、人权的时候，绝不能践踏物格、物性、物权。否则，主体人类一定会自食其果，环境的破坏如此，资源的浪费也是如此。我们看到开发性金融在中国的环境保护、节能减排等瓶颈领域的公共基础建设当中，实际上早已迈开了步伐，并且作出了弥足珍贵的探索。

　　定律之三，成功实现现代化的国家，都曾遭遇过严重的金融危机。美国、欧洲、日本、亚洲四小龙国家和地区无不如此。中国的发展能不能摆脱危机定律，取决于我们能否尽早建立一个充满诚信的金融生态，能否造就一个良性互动的金融经济与实体经济的相互促进机制。作为一个创新的长期融资制度，开发性金融的风险当然还有待于更长期的实践来准确估价。现在我们所看到的比如辽宁“五点一线”工程，重庆的“渝富模式”，云南的省级信用平台建设，苏州工业园区柳暗花明等成功案例都表明，开发性金融机构通过风险管理体制现代化，通过促进地方体制建设、信用建设、市场建设，通过促进中国产业结构的优化调整来控制中长期融资的风险，是一条极具科学性的路径，开行0.68%的不良贷款比例，也是一个很有力量的证据。

　　金融时报总编辑宋辅良先生指出，开行支持城市化公共设施建设的一个基本思路，就是加强与政府的合作，有效运用政府信用，最终实现政府发展目标与银行经营目标的双赢。针对公共设施项目具有社会性、公益性，以及资金投入量大、建设周期长等特点，几年来，根据公共设施项目的特性，开行在不断探索的基础上，通过政府组织增信，促进信用建设、制度建设和市场建设，逐渐建立和完善了全面防范风险的机制。

　　中国发展研究基金会秘书长卢迈先生对开行将政策性贷款与市场运作有效结合，成功解决公共设施融资问题给予了高度评价。他说，开行把政府作用和市场作用有机结合，既弥补了市场和政府的缺陷，又利用了两者的优势，对中国这样一个发展中国家、转轨中国家来说，这是一条很重要的经验。开行的第二条经验是规划先行，促科学发展。一个银行必须要有一个长期的观点，而且要统一到国家的科学发展上来。开行在工作中就十分重视各个方面的投入、投资，尤其是城市化。如果讲科学发展，我们有三个方面必须要让它可持续，首先，经济必须可持续，在我国今后的发展中，城市化所起的作用过去很重要，今后10年将会更重要，城市化率每提高一个百分点，对经济增长的促进作用就超过两个百分点。当劳动力成本上升、汇率变化、各方面因素都在发生变化的时候，一些积极的因素，尤其是城市化的积极因素将会使我们在相当一个时期里保持比较高的增长。其次，科学发展还要求社会是可持续发展的，如果社会差距拉得越来越大，社会矛盾迟迟得不到解决，肯定是不可持续的。再次，环境应该是可持续的。开行的第三条经验是深化金融合作、金融创新、增强金融合力。大型跨国公司之所以能够成功，就是因为它们具有这样的整合能力，它们能把各方面的资源整合起来，开行具有这样一种系统集成能力，能够以战略的眼光，联系和动员各方面的资源，然后以其管理水平，使它能够处于一种高端的状态，保持着既能推进项目进展，又能取得比较好的经济和社会收益。

　　社科院金融所所长李扬先生总结了中国在公共设施中长期融资方面已经取得的经验，他说：第一，整体开发。“长沙新河三角洲棚户区的改造模式”是一个区域性改造项目，其中有盈利性项目，也有不盈利性的项目，而不盈利的则着重于公共利益、公共效益、社会效益的价值。在这个项目中，无论是承贷主体还是发债主体，在做这个规划的时候，都很注意把它作为一个整体来看待，算总账。其实算总账的概念是现代金融的概念，所谓现代金融，无非是把一些具有不同特征的事务分拆，然后组合成一个符合金融运作的现金流，针对这个现金流做一些融资安排。第二，准确地发挥公共资金的作用。在这一点上，政府进入是有新思路的，一是提供资本金，用资本金吸引社会资金和商业性资金，发挥了四两拨千斤的杠杆融资作用；二是提供信用增级，提供信用增级和提供资本金有所区别，提供信用增级这部分资金，并不一定要实实在在地用，但是随时准备要用，一旦发生信用风险就可以覆盖；三是保障性，比如偿债基金的安排，还有其他一些对外融资的安排，都体现了政府提供的保障作用。第三，规划先行，规划出价值。宏观上说，好的规划是能够使得既有的投资获得更大的收益，微观上说，好的规划能够使所有的单一的参与主体都能够获得更大的利润。第四，依托政府构建完善的信用结构。金融是一个信用活动，信用的好坏至关重要。但是客观地说，中国的信用体系还是很差的。在这种情况下，信用制度的建设尤为重要。开行在推行项目贷款的过程中，非常重视承贷主体的城市信用建设，非常重视由地方政府牵头配合开行建设地方的信用基础。第五，建立了目标明确的风险管理框架。规模大、周期长、风险集中、社会性和公益性强，这是中长期公共设施融资的特点。其中不仅是国家政治风险、地区政府换届风险，还有环境风险，都必须计入风险管理的框架。开行已经开发出一套比较适合中国国情的风险管理技术，这就保证了公共设施中长期融资的不良资产率可以保持在1%以下。

　　公共设施中长期融资：征途仍有险阻

　　然而，公共设施中长期融资在中国的未来也不是一马平川，与会专家纷纷对其潜在的风险提出警示和建议。

　　花旗银行公共部门银行业务亚太区主管马国宝先生则就政府如何更好地进行公共设施融资提了宝贵的意见，他说：政府需要确定各种公共设施要求的优先性。政府需要回答三方面的问题。第一，政府应该如何定位？是做一个顾问、合作的操作者还是融资者？是充任所有角色还是只任其一？第二，公共部门愿意承担什么样的风险？第三，私营部门愿意为何种风险竞标？在回答了这3个问题后，才能决定今后的融资结构和解决方案。他还强调，透明度是非常关键的，这样会让私营部门更积极地投资于公共设施，政府可以有更多融资的机会。

　　普华永道合伙人王伟先生特别就中长期项目融资的风险评价和风险控制问题介绍了国际上最佳的实践和做法。他指出，根据项目融资的特点，对项目融资风险的防范及管理，应该从项目评审阶段就着手，贯穿于整个项目融资的条款制定，项目的建设进度的安排以及监控，项目投产后的配套监控的手段，以及政策的支持。在项目评审阶段，这种风险防范的管理措施，包括这样几个主要的方面：第一，聘请行业的专家，对项目可行性进行再评估。由于大多数项目的开发建设周期都相对比较长，平均8.6年左右，因此，需要对政治风险、技术可行性和先进性、环境风险等重要风险再进行科学的评估。第二，在项目开始之前要做深入的分析和评估，要使用内部和外部专家小组以及律师对项目融资的信用度提出的独立意见。第三，独立的抵质押验证程序，保证贷款的第二还款来源的稳定性。第四，综合考虑各种因素对项目现金流的影响，制定合理的贷款期限，以及切实可行的还款计划。

　　王伟先生指出，在项目建设期以后，以及项目投产以后的风险管理措施，还包括这样4方面内容：第一，按照不同项目所属行业或者地区的特点，区别项目建设地段及投产后不同的风险因素，制定恰当的风险评价标准。第二，定期对项目融资进行审阅，以便及早识别信用恶化的信号。第三，为进一步加强项目融资信贷质量控制，可以考虑外聘专业的评估机构对贷款质量进行检查。第四，根据项目融资质量检查的结果，考虑从会计操作和稳健经营的角度出发，提取必要的检测准备，以及相应的资本分配。

　　财政部科学研究所所长贾康博士说，我们必须坚定一个信心，就是要在市场经济的框架下积极地建设市场和培育市场，而不是消极等待市场完成所谓平均利润率调节的优化过程。要以我们合理、有效的政策性导向，加上市场化运作和专业化的管理来实施这一战略任务，自然要依靠中国特色的金融创新。我们应该更多借助金融的手段和开展有中国特色的金融创新。在创新的过程中，要注重防范风险，改进制度的创新和产品的创新。

　　中国社科院金融所所长李扬先生对中国公共设施中长期融资在日后的发展提了两点建议：第一，政府要逐渐地创造环境，提供条件，保证法律的公正。简而言之，要以建立完善的金融生态环境为己任，做一个裁判和制度建设者。第二，创建与公共设施建设相关的融资模式，比如区域开发融资、项目融资这两个都与贷款相关，市政债券、资产证券化和上市并购这些资本运作可以概括为融资技术。我们做的主要还是项目融资，但是主体部分比如市政债的问题，还有一个非常合适的地区性的开发性融资问题，因为和城市化有关，目前市政债还没有，证券化的问题也是刚起步，需要金融创新。

　　结语

　　公共设施建设的中长期融资注定要成为中国日后发展的一个主要方面，开行日益显著的战略价值，正在引起社会各界越来越多的关注，我们有理由相信，这种关注一定会推动中国开发性金融理论体系的完善和发展，并由此显示出其更加卓越的实践意义。