高培勇：标识公共财政建设方向路线图

　　高培勇

　　本专题立足于重要战略机遇期的特殊背景，论证了加快公共财政建设对于推进公共服务型政府建设以及整个经济社会体制改革的重要意义。并且，在全面而系统地梳理有关公共财政的理论与实践成果的基础上，以制度建设为主要着眼点，以公共性为基本线索，构建了一个称之为“一条主线、三项职能、四个层面、十大指标”的中国公共财政建设指标体系总体框架。

　　步入公共财政制度新境界

　　亟待向纵身挺进的中国公共财政建设进程，始终面临着如下两个方面的“瓶颈”制约：作为一种全新的制度安排，我们还不能完整而系统地描述公共财政的制度体系——正在着力建设的公共财政制度究竟是什么样子？作为一场深刻的制度变革，我们还不能适时而动态地刻画公共财政的建设进程——不断逼近公共化目标的公共财政建设目前到了什么地步？

　　也就是说，在当前的中国，我们需要拿出一套切实可行的公共财政建设施工方案和验收标准——标识公共财政建设方向的“路线图”和刻画公共财政建设进程的“考评卷”。

　　“路线图”也好，“考评卷”也罢，是需要借助一定的形式的。可以采取以定性分析为主的规划形式，也可以选择以定量分析为主的计量模型形式。不过，考虑到中国公共财政建设毕竟是一个由诸多子系统构成的复杂的系统工程，对于实现“标识”和“刻画”目的的“路线图”和“考评卷”而言，无论上述的哪一种形式，都是不可或缺的。在我国，尽管公共财政建设已经取得了初步进展，但通向“公共性”财政运行格局的公共财政建设之路，仍很漫长。要真正步入公共财政制度的新境界，还有诸多方面的事情要做。而且，要以更大的力度、更大的决心、更快的步伐去做。

　　归结起来，其主要的方面可能有如下几条：

　　第一，以公共性为取向，以均等化为主线，进一步加快财政覆盖非国有部门和农村、农民、农业的进程。以此为基础，通过逐步偿还历史欠账，逐步拉近不同所有制之间、城乡之间、区域之间在享受基本公共物品和服务方面的距离，让政府通过财政活动提供的公共物品和服务的效益，无差别、一视同仁地落在每一个企业和每一位居民身上。也就是在财政上要实行并坚持“国民待遇”。

　　第二，坚决退出长期处于“越位”状态的竞争性领域，让财政腾出手来专注于公共性支出，从而补足长期处于“缺位”状态的基本公共物品和服务事项。在当前，尤其要确保新增财力全部或绝大部分投向教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等基本公共服务领域，并避免在与商务经营有关的竞争性领域注入新的投资。从而，让财政收支活动逐渐褪掉同公共性不相容的牟利或盈利色彩，为政府全心履行好公共物品和服务提供者的职能创造条件。

　　第三，以建立健全财政预算法制为基础，进一步规范财政收支行为及其机制。要将财政收支行为纳入法制轨道，坚持依法

理财；要铲除制度外的政府收支，将预算外政府收支纳入预算内管理，形成一个覆盖全部政府收支的财政预算；要由

财政部门总揽政府收支，将所有政府收支归口于财政部门管理，并杜绝其他政府职能部门的任何财政性活动，从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤。

　　第四，加强各级人民代表大会对财政收支运作的监督，使政府的收支行为从头到尾置于人民代表大会和社会成员的监督之下。无论是经常性的财政收支，还是非经常性的财政收支，抑或超出年初预算框架的财政收支，都要纳入公共视野并通过人民代表大会的途径加以安排。

　　第五，按照“以支定收”的思维，在严格界定履行公共服务型政府职能需要的基础上，重新评估并界定政府收支占GDP的比重数字，实现政府与市场的统筹、均衡发展。要站在全局高度，以宏观利益作为取舍税制改革的标准，加快推动以“两法合并”和

增值税转型为主要内容的新一轮税制改革的进程，尽快实现税收制度同经济社会环境的彼此匹配。

　　解读三个基础性问题　

　　中国公共财政建设指标体系的构建，应当立足于怎样的体制背景？

　　表面上看，这个命题似乎早已得到解决。公共财政这个字眼，毕竟是在中国市场化改革的进程中走入我们视野的。既然我们已经确立社会主义市场经济体制的改革目标，并步入了通向建成完善的社会主义市场经济体制目标的新阶段，那么，将公共财政建设指标体系建构在社会主义市场经济体制的背景之下，便是当然的选择。

　　然而，当真正着手指标筛选并试图按其内在联系勾勒指标体系总体框架的时候，我们发现，关于体制背景的认识，必须进一步深化，而不能停留在一般层面上。

　　社会主义市场经济，毕竟不是简单复制所谓标准化的市场经济模式。相对于以欧美国家为代表的所谓典型的市场经济而言，中国正在建设的市场经济甚至最终建成的市场经济，有许多不同之处。发展中大国、体制转轨国家再加文明古国，是我们的基本国情。坚持市场经济制度的一般规律与中国的基本国情相契合，既是中国改革20多年来的成功经验，也是走向完善的社会主义市场经济的必由之路。注意到上述的基本事实，并且，为了使公共财政建设指标体系建构在深刻把握并凸显中国基本国情的基础上，我们给中国的社会主义市场经济冠之了一个别称——“非典型市场经济”。

　　从根本上说来，公共财政并非完全意义上的舶来品。建构在非典型市场经济背景下的中国公共财政建设指标体系，应当也必须是根植于中国国情，以海纳百川气魄汲取一切人类社会文明成果并将两者有机融合的产物。因而，适用于典型市场经济国家的那一整套有关公共财政的理念、规则以至成型的制度安排，固然可以作为中国公共财政建设的样板之一，但不宜照搬或移植。那样做的话，难免以偏概全，水土不服，搞成“夹生饭”，甚至偏离既定的改革方向。

　　我们认定，中国自身的国情加市场经济下财政税收制度及其运行的一般特征，既是我们可以依循的有关中国公共财政建设的基本线索，也是我们构建中国公共财政建设指标体系的基本着眼点。

　　如何归结或提炼公共财政的本质特征？

　　如果不作过细的考证，在中国，围绕公共财政问题而展开的讨论，至少可以追溯至上个世纪80年代初期。尽管时间并不算短，氛围也颇为热烈，但迄今为止，人们在公共财政意义的理解和解释上仍处于五花八门状态。望字、望文生义者有之，停留于表面现象、做狭隘理解者也有之。理论层面上的探讨、纷争甚至论战，当然是必要的，也应长期进行下去。实践层面上的推进，却不能因理论上的莫衷一是而裹足不前。中国公共财政建设指标体系的构建，显然要从归结或提炼公共财政的本质特征做起。因此，课题组绕不开、躲不过的一个命题是，公共财政的本质特征究竟是什么？

　　以求同存异的立场看待有关公共财政问题的既有研究成果，可以发现一个共同之处：人们大都认可或倾向于以“公共性”——即满足社会公共需要——来解释公共财政的本质特征。关于既有的中国公共财政建设实践的考察，支持了这一判断。

　　其实，从提出公共财政概念并以此作为改革目标的那一天起，我们就在致力于由“非公共性”向“公共性”的财政运行格局的转换。只不过，在归结非公共性的“非”字上，曾有过一段颇具戏剧性的经历。

　　最初的时候，不少人把非公共性的“非”字当作生产建设支出，从而用财政支出退出生产建设领域来解释公共财政建设。然而，人们很快注意到，财政以公共事业领域为主要投向并相应减少生产建设支出，固然符合市场化的改革方向。但减少不等于退出。需要减少的，只能限于投向竞争性领域的支出那一块儿。政府履行的公共职能，不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。公共设施和基础设施的生产或提供，肯定属于生产建设支出系列，又肯定不排斥公共性。故而，调整财政支出结构，绝不是公共财政建设的实质所在。

　　也曾有人从计划经济财政与市场经济财政的体制差异来揭示公共财政建设的意义，从而认定公共财政是市场经济的产物或适应市场经济的财政模式。然而，由此出发，且不说前市场经济几千年的人类社会历史长河中，并不乏诸如水利支出、修桥修路支出、赈济支出、祭祀支出、甚至包括军事支出这样的带有公共性质的政府支出项目，即使是在我国计划经济年代以生产建设支出为主导的财政支出格局中，包括城市基础设施、社会福利设施建设在内的许多可归入生产建设系列的支出项目，本身就是典型的公共性质支出。因而，把市场经济财政等同于公共财政，而将非市场经济财政一概归之于非公共财政，不仅不能说明前市场经济下的财政制度及其运行格局，不能说明计划经济体制下的公共性支出项目。而且也难以厘清作为整个社会管理者的政府部门同其他行为主体的行为动机和行为模式。

　　但是，公共财政毕竟是立足于中国的现实国情而举起的一面标识改革方向的旗帜。一旦脱出支出结构调整和经济体制差异的局限而聚焦于中国特定的体制转轨背景，就会发现，表现在传统财政运行格局上的“非公共性”特征，其根本的制度源泉，在于城乡分治和不同所有制分治。

　　注意到颇具中国特色所谓“二元”经济社会制度的经历，便可将传统财政运行格局的“非公共性”特征作如下概括：财政收入主要来自于国有部门；财政支出主要投向于国有部门；财政政策倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”。循着这条线索，由计划经济体制转向市场经济，20多年来发生在财政运行格局上的基本变化，便可作如下归结：来源于国有部门的缴款大幅度减少了，来源于其他经济成分的缴款份额迅速上升了；专门投向于国有部门的支出份额大幅度减少了，可覆盖多种经济成分利益的支出迅速增多了；旨在限制非国有部门发展、扶持国有部门发展的政策安排迅速减少了，着眼于支持多种经济成份的政策安排相应增加了。与之相适应，财政收支运作的立足点，由主要着眼于满足国有部门的需要逐步扩展至着眼于满足整个社会的公共需要了；财政收支效益的覆盖面，要由基本限于城市里的企业与居民逐步延伸至包括城市和农村在内的所有企业与居民了。

　　一旦走到这一步，中国公共财政建设的方向，也就被带上了一个更加高远、更为广阔的平台：随着自家院落内的收收支支演变成覆盖全体社会成员的收收支支，财政收支应当也必须纳入公共的轨道，按照公共的规则、公共的理念来运作了。

　　上述的这些变化，正是中国财政运行格局在由“非公共性”转向“公共性”过程中走出的基本轨迹。

　　我们由此获得的重要启示是，可以以公共性归结公共财政本质特征，并以公共化来概括公共财政建设的进程和方向。换言之，公共性是中国公共财政建设的灵魂所在。只有牵住了这个牛鼻子，构建中国公共财政建设指标体系的工作，才不致落入似是而非的俗套。

　　中国公共财政建设指标体系的思想基础是什么？

　　中国公共财政建设指标体系，当然要建构在一定的思想基础之上。清晰的梳理这些思想的来源并由此获得其有力的支撑，是课题组必须面对的一个命题。

　　我们认为，在市场化改革的进程中，中国财政改革与发展的目标之所以定位于公共财政建设，显然得力于适应市场经济体制的公共财政思想的支撑。关于中国公共财政思想的来源，可以从理论与实践、理想与现实两个层面的相互联系中来梳理。

　　在理论层面，进入我们视野的主要线索，除了处于指导地位的马克思主义经济学之外，也包括福利经济学、制度经济学以及其他相关流派的观点和方法，还包括了中国财政经济学界20多年来围绕公共财政建设问题的探索。在实践层面，进入我们视野的主要线索，既有典型市场经济国家的做法，也有体制转轨国家的经验，还有中国20多年财政税收改革的经历。我们看到，正是在这些理论与实践的支撑下，才有了迄今为止的中国公共财政建设进程。如此的理论与实践以及两者之间的紧密融合，可以成为中国公共财政建设指标体系的一个重要思想基础。

　　进一步看，无论过去、现在或者将来，中国的公共财政建设，自然要寄托并融入我们对于中国财政改革与发展的理想追求。这些理想追求，既来自课题组成员自身，也来自包括学术界、政府部门以及其他相关领域的所有人。在加以抽象的基础上，将这些美好的理想付诸实践，也正是中国公共财政建设指标体系所须担负的任务。但是，由计划经济体制下的财政制度走向适应市场经济体制的财政制度，终归要从现实起步。描绘符合“惠及十几亿人口更高水平的小康社会”要求的财政制度蓝图，也必须要植根于现实的国情。我们应当做什么是一回事，我们能够做什么则是另一回事。只有在深刻地把握现实的基础上，实现理想与现实的结合，才能够切实有效地推进公共财政建设。我们认为，如此的理想与现实的相互融合，可以成为中国公共财政建设指标体系的另一个重要思想基础。

　　构建"1+3+4+10"体系　

　　勾勒中国公共财政建设指标体系具体框架，首先要做的事情，是确立一个能够统领指标体系的一以贯之的线索。应当说，这是构建中国公共财政指标体系的核心环节。既然公共财政的本质特征在于它的公共性，公共性又具体体现为以满足社会公共需要为核心的公共财政职能的实现。而且，在当前的中国，坚持以满足社会公共需要——而不是以满足哪一种所有制、哪一类区域或哪一个社会阶层的需要——作为界定财政职能范围的基本口径，又是公共财政建设进程的关键所在。那么，从公共性入手并以此作为基本线索，将涉及满足社会公共需要的各种财政要素一一收入视野，并据此归纳、提炼、整合，进而筛选指标，显然是一个适当选择。

　　在选定公共性这条基本线索之后，还有一个如何为公共财政职能定位的问题。因为，公共性是要具体化为公共财政的各项职能并通过政府履行公共财政职能的活动加以实现的。这既是一个有关公共财政的基本理论问题，也是一个事关公共财政建设的现实问题。我们看到，在现代经济社会条件下，人们的社会公共需要，主要表现为对于政府生产或提供公共物品和服务的需要、调节居民之间的收入分配水平的需要和实现宏观经济稳定、持续、均衡发展的需要。我们也看到，在包括中外经济学界在内的各种适应市场经济的公共财政思想中，尽管涉及到公共财政职能的具体表述有所不同，但从大处着眼，排在前面且得到人们普遍认同的，是资源配置、收入分配和经济稳定等三大职能。我们还看到，在今天的世界上，尽管基于国情的差异，典型市场经济国家的财政制度及其运行模式并非一致，但资源配置、收入分配和经济稳定等三项职能的履行，往往是其财政收支运作的基本着眼点。即便类如我国这样的非典型市场经济国家，在财政制度安排由计划经济向市场经济的转轨中，也经历了一个资源配置、收入分配和经济稳定等三项职能日渐凸现并占据重要地位的过程。所以，将公共性具体化为资源配置、收入分配和经济稳定等三大职能，按照这三项职能为中国公共财政建设指标体系定位，构成了另一个适当选择。

　　再进一步，植根于非典型市场经济土壤之中的中国公共财政建设，要做的事情颇多。其艰巨性和复杂性，非其他任何类型的国家所能比拟。不仅要走中国的基本国情与市场经济的一般规律相契合的道路，而且，还须立足于从基础环节做起、渐进地逼近设定目标。这就意味着，指标体系所涵盖的基本层面或基本要素，必须力求全面而系统。

　　在整个建设指标体系中，既要有基础环境建设层面指标的安排，如政府干预度——政府对于经济社会生活的介入程度、非营利化——财政收支追求公共利益极大化的状况、收支集中度——财政收支管理的规范化状况；也要有制度框架建设层面指标的设计，如财政法治化——财政收支活动适用法律法规的约束状况、财政民主化——民主财政的建设状况、分权规范度——财政体制建设的规范状况；既须包括有运行绩效建设层面的指标，如均等化——公共服务的效益覆盖和成本分担状况、可持续性——财政在促进经济社会可持续发展及其自身的可持续运行状况、绩效改善度——政府为社会公众提供公共物品和服务的效果；还须立足于经济全球化的背景，包括有开放条件下的公共财政建设层面的指标，如财政国际化——财政活动融入国际潮流并在国际公共物品和服务的供给、国际财税协作等方面发挥作用的状况。如此的全方位建设格局，可以提供一个关于中国公共财政建设的完整的图景。

　　将上述几个方面的讨论结合起来，一个以公共性为基本线索的中国公共财政建设指标体系的总体框架，便可展现在我们的面前。概括起来，这就是：“一条主线、三项职能、四个层面、十大指标”。也可以简称为“1+3+4+10”体系。

　　所谓“一条主线”，即指中国公共财政建设指标体系是以公共性——满足社会公共需要——为灵魂并以此作为贯穿始终的基本线索的。

　　所谓“三项职能”，即指中国公共财政建设指标体系是按照资源配置、收入分配和经济稳定等三项职能，作为基本定位的。

　　所谓“四个层面”，即指中国公共财政指标体系覆盖了基础环境建设、制度框架建设、运行绩效建设和开放条件下的公共财政建设等四个层面的内容。

　　所谓“十大指标”，即指中国公共财政建设指标体系由十大一级指标构成：政府干预度、非营利化、收支集中度、财政法治化、财政民主化、分权规范度、均等化、可持续性、绩效改善度和财政国际化。