循环经济立法：突出减量化 可行性是关键

　　作者：本刊记者 张 妮

　　张天柱，清华大学环境科学与工程系教授，循环经济立法研究专家组组长，中国可持续发展研究会理事，中国环保产业经济管理专业委员会委员，中国环境与发展国际合作委员会清洁生产工作组成员。主要研究领域为环境规划与管理、环境经济与政策分析、清洁生产等。

　　常纪文，中国社会科学院法学所教授，兼任中国地质大学(武汉)讲座教授，中国法学会环境资源法研究会常务理事、副秘书长，中国环境科学学会环境损害鉴定专家委员会委员，中国环境科学学会环境与健康专家委员会委员。主要研究领域为环境政策和法律。

　　7月19日，由全国人大环资委组织起草的《循环经济法(草案)》提交全国人大常委会，有望在8月举行的十届全国人大常委会第二十九次会议上进行审议。　　

　　制定循环经济法，本来没有列入本届人大常委会立法规划。循环经济立法研究专家组组长、清华大学环境科学与工程系教授张天柱在接受《中国发展观察》采访时表示，为适应新形势的要求，循环经济法立法进度有所加快，2005年11月，国家正式将其列入本届人大常委会的立法计划，由全国人大环资委负责，并要求于2007年初完成该法的起草工作。

　　循环经济承担着经济增长方式转变的重任

　　对于普通百姓来讲，循环经济是一个专业又深奥的学术名词，提起这个名词一般都是依据字面理解，能联想到的最多也就是应该将废弃物循环利用起来，但是能否利用、如何利用对于他们又成了一项专业的技术问题。 　　　　　

　　对此，张天柱向记者举了一个很贴近生活的例子，例如平常洗澡的水，相信很多人都想过可以用来冲厕所，可是如果每家每户都自己回收确实既麻烦，又难以操作，但如果在房屋设计建设的初期就已经将管道设计安装好，那一切就不成问题了。　　　

　　这只是从家庭角度考虑的关于循环经济的一个很小的环节，而在国家层面，循环经济还承载着更重要的使命。

　　6月29日下午，在十届全国人大常委会举行的第二十七次专题讲座中，中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员、可持续发展战略研究组组长牛文元指出，循环经济是转变增长方式的首要突破口，是调整经济结构的主要抓手，是完成节能减排任务的基本手段，是贯彻科学发展观构建资源节约型和环境友好型社会的重要举措，同时也为国家的立法和社会的行为规范提出了新的要求。　　　　

　　“循环经济早已被德国、日本等众多发达国家确定为国家的发展战略，这是因为它不仅要求技术层面上的资源利用创新，更重要的是还表现为一种发展模式的变革。”在接受《中国发展观察》采访时，环境法专家、中国社会科学院法学研究所教授常纪文告诉记者，循环经济的发展理念在上世纪90年代才引起我国的重视，在法律的层次上直到2003年才被《清洁生产促进法》明确采用。 　　　　　　

　　常纪文进一步指出，从环境法学的视野看，清洁生产和循环经济是两个相关但又有区别的一组概念，前者规范的是点上的资源综合利用和污染减量化、无害化等问题，而后者却点面俱到，不仅关注点上的资源利用和环境污染防治等清洁生产问题，还在区域、全社会乃至全球层次上从技术和发展模式两个方面强调最有效的资源消耗减量化、资源再利用和资源再生化，实现消费过程中和消费过程后物质的循环和能量的梯级利用，防止不应有的资源浪费和环境污染。因此，在循环经济法的制定过程中，必须以资源利用最大化和污染排放最小化的义务和责任为主线，将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费机制等融为一体。　　

　　张天柱也指出，循环经济在概念上理解的差异性也给立法工作带来了困难，因为作为法律语言，需要给循环经济一个明确的界定。狭义的循环经济指的是废物的再利用、再循环等活动，相当于“垃圾经济”、“废物经济”范畴；而广义上的概念则是从转变经济增长方式的角度出发，围绕资源高效利用和废物循环利用所进行的社会生产消费活动。显然，前者虽有利于收敛范围，但难以承担目前所赋予的转变经济增长模式的重任。

　　“另外，虽然我国发展循环经济的高潮一浪高过一浪，但是在是否能够避免发达国家‘先污染、后治理’的老路这个问题上还存在认识的差异。有些人认为这条老路是不可避免的，在表达悲观的同时，有意无意地为现有粗放式的发展模式提供了借口，但人们更意识到需要去设法避免，我国发展循环经济的目的就在于为寻找可以替代的发展模式进行探索和实践。”张天柱告诉记者，在循环经济发展的过程中，不能炒作循环经济，借口循环经济搞重复建设，既不能将其作为一项被动的任务和负担，忽视系统思维而热衷于为特定的资源环境问题寻找特定答案，也不能将循环经济视为一个筐，赋予其万能的作用。

　　循环经济立法需突出强调“减量化”

　　当前，在我国推动循环经济的实践中，始终存在着一种把循环经济演绎为种种废物循环的倾向。循环经济中的“循环”二字，让人们削足适履，去追逐各种废物的大小循环。　

　　“的确，我国废弃物和包装材料的回收、再生和循环利用已经得到了一定的发展，一些企业在‘三废’综合利用税收减免等政策的鼓励下，通过矿渣的再冶炼、粉尘制砖或烧制水泥、下脚料的回收、冷却水的回用等措施加强了企业内资源的再用或再生利用。”常纪文告诉记者，他同时指出，值得注意的是，循环经济的模式并不简单地意味着资源的回收和再利用，从深层次上看，它强调的是既能满足人们消费需求，又能控制资源的消费，同时满足人们不断增长的生态和生活环境需求，最终建立环境负荷小但能持续发展的社会。在这个意义上，循环经济应该是一场集绿色生产、经营和消费模式于一体的变革。　　　

　　张天柱则强调，国际上通行的循环经济原则包括三个方面——减量化、再利用和资源化。然而由于发展阶段的不同，发达国家循环经济立法的重点多强调“资源化”而比较轻视“减量化”，多强调“环境保护”而比较轻视“综合效应”。而我国现阶段总体上处于工业化初期和中期，能耗物耗过高，资源浪费严重，如果要达到促进增长方式转变的效果，一味地在废物产生后依靠“循环”是于事无补的。但是，我国在前端的“减量化”上有很大的潜力，因此要重视“减量化”，在发展的源头上实现资源节约，在发展的过程中实现多重利用，在发展的结果里实现综合效益。然而在实践中，尽管一些地区和企业资源消耗高、污染严重，但对“减量化”并没有提起重视，这迫切需要通过立法加以解决。　　

　　据张天柱介绍，“减量化”是此次草案中的一个亮点，关键在于起草者在总结发达国家经验的基础上，根据我国发展循环经济的条件需求，对减量化的内涵进行了修正，将国际上的“废物减量”的概念修改为“物质减量”：一是输入经济系统的资源减量，这包括一般资源能源，特别是不可再生的资源能源，以及有毒有害物质使用量的减少，此外，还应包括资源的综合开发，可再生资源的使用替代等；二是经济系统输出端的废物减量，包括各种废物的产生量，特别是直接损害环境安全健康的有毒有害的污染物质产生量。　　

　　对于减量化的具体要求，草案从工业节水、工业节油、矿产资源开采、建材和建筑产业、农业等方面对生产过程中的减量化做出了规定，并从公共机构、城市生活、服务业、限制一次性消费品等方面对流通和消费过程中的减量化进行约束。同时，还指出应该规定资源产出率等指标。 　

　　对于此规定的可操作性，常纪文提出了不同的意见。他列举了《环境法》和《清洁生产促进法》的例子，指出如果立法不能破除地方保护主义，没有相关细则的规定，缺乏有力的监督执行，可行性将成为最大的问题。　　

　　张天柱也赞同这样的观点，法的实施是立法以及今后值得强调之处,虽然为了增加法律的可操作性，有计划要在法律出台的一年内将所有的相关细则制定出台，但是也只是一项计划，有的细则已经开始着手制定，但还没有具体的时间表。