我国循环经济立法现状及相关问题探讨

　　作者：王灿发 李俊红

　　王灿发，中国政法大学环境资源法研究所所长，博士生导师，中国政法大学污染受害者法律援助中心主任，同时兼任中国法学会环境资源法研究会副会长、北京市环境资源法研究会副会长，中国环境科学学会常务理事、中国环境科学学会环境法专业委员会主任委员。独著或与他人合作完成环境资源法的著作40多部，公开发表论文80多篇。主持或者参与了我国大部分环境法律、法规草案的起草，并执笔起草了《循环经济法》的专家建议稿。

　　我国在20世纪70年代开始注意用政策和法规手段推动环境保护和资源的综合利用、循环使用等工作。早在1973年第一次全国环境保护工作会议上，原国家计划委员会拟订的《关于保护和改善环境的若干规定》中就提出努力改革生产工艺，不生产或者少生产废气、废水、废渣；加强管理，消除跑、冒、滴、漏等要求。1985年，国务院又批转了原国家经济委员会起草的《关于加强资源综合利用的若干规定》，该规定对企业开展资源综合利用规定了一系列的优惠政策和措施，并附有相关的产品和物资的具体名录。我国现阶段循环经济立法主要体现在：

　　(一)法律 　　　

　　我国目前包含有循环经济内容的法律主要有：《环境保护法》、《矿产资源法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《水法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《政府采购法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《可再生能源法》、《农业法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《电力法》等。其中《固体废物污染环境防治法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》中较多的体现了循环经济的相关要求。如《固体废物污染环境防治法》第三条规定“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展。”这一规定从废物的减量化和综合利用以及清洁生产方面体现循环经济的要求。

　　(二)行政法规

　　我国没有专门的关于循环经济的行政法规，只是在下列行政法规中包含有循环经济方面的内容：《废旧金属收购业治安管理办法》、《农业转基因生物安全管理条例》、《指导外商投资方向规定》、《矿产资源开采登记管理办法》、《报废汽车回收管理办法》、《森林法实施条例》、《建设项目环境保护管理条例》、《水污染防治法实施细则》、《退耕还林条例》、《国务院科学研究和教学用品免征进口税收暂行规定》、《资源税暂行条例》、《野生植物保护条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《医疗废物管理条例》等。

　　(三)地方性法规

　　从我国地方循环经济实践层面来看，许多省、直辖市、自治区均将发展循环经济作为政府工作的重要目标，并通过一系列的文件将这些既定的方针、战略固定下来。但真正体现循环经济要求的地方性法规并不普遍。比较有代表性的地方性法规是：《贵阳市建设循环经济生态城市条例》、《厦门市人民代表大会常务委员会关于发展循环经济的决定》、《太原市清洁生产条例》、《云南省清洁生产审核实施办法(暂行)》等。这些地方性法规的出台大大促进了当地循环经济的发展，同时也为国家层面的循环经济立法提供了很好的立法经验。

　　(四)行政规章

　　包含有循环经济内容的行政规章比较庞杂，主要可以分为国务院各部门的行政规章和地方人民政府的行政规章两大部分。涉及循环经济的行政规章主要有：《促进产业结构调整暂行规定》、《清洁生产审核暂行办法》、《清洁发展机制项目运行管理办法》、《能源效率标识管理办法》、《民用建筑节能管理规定》、《新能源基本建设项目管理的暂行规定》、《无公害农产品管理办法》、《税收减免管理办法(试行)》、《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》、《煤炭生产许可证管理办法实施细则》、《清洁发展机制项目运行管理办法》等。这些行政规章从不同侧面对发展循环经济作出了规定。

　　(五)政策性文件　

　　我国现行发展循环经济的规定更多地是通过政策的形式体现出来。这些政策性文件主要有：《中国21世纪初可持续发展行动纲要》、《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》、《关于加快推行清洁生产的意见》、《促进产业结构调整暂行规定》、《国家发展改革委办公厅关于印发循环经济试点实施方案编制要求的通知》、《中国节水技术政策大纲》、《节能产品政府采购实施意见》、《电石、铁合金、焦化行业准入条件》、《建设部关于建设领域资源今明两年重点工作的安排意见》、《节能中长期专项规划》、《关于加快推进木材节约和代用工作的意见》、《关于进一步加强家用电冰箱、房间空气调节器能源效率标识监督检查工作的通知》、《关于鼓励发展节能环保型小排量汽车的意见》、《国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》等。

　　而《循环经济法》从2005年开始由全国人大环资委组织起草，目前已经完成了从草案起草到广泛征求意见的各个阶段，即将提交全国人大常委会审议。在起草的过程中，主要争论和探讨的问题主要有以下几个方面：

　　(一)法律定位 　

　　1. 法律性质

　　对于《循环经济法》的法律性质问题，学界主要有两种主张。一是将《循环经济法》设计为规范法、强制法或“硬法”。持这种主张者多从实践需要的角度出发，强调循环经济立法应当切实解决实际问题，并注重法律的规范性、强制性、制度性、可操作性，要求将《循环经济法》设计为发展循环经济活动的行为准则、行为规范和“硬性”条款，以制裁那些不积极发展循环经济的单位和个人。二是主张将《循环经济法》定位为政策法、促进法，以指导、引导我国循环经济的健康有序发展。持这种主张者多从学理的角度出发，并借鉴日本等国的循环经济立法体系，强调我国应当先行出台一部统领循环经济发展全局的政策法，然后通过制定、修订循环经济专项法的形式建立完备的循环经济法律体系。 　

　　这两种观点均有其合理性。从长远看，应当制定一步政策法，但从我国环境资源的严峻状况看，发展循环经济，转变经济增长方式已经刻不容缓，循环经济立法也应当根据客观实际的需要作出相应地调整，仅仅制定偏重环保内容的政策法，从我国的法治状况看，起不到其应有的作用。因此，从现实需要出发，我们认为《循环经济法》应当是一部环境法与经济法交叉的专项立法，而且要能够解决一些实际问题。

　　2. 循环经济立法与其他法律的关系

　　就《循环经济法》与其他诸如《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《节约能源法》等法律之间的关系而言，循环经济立法与这些法律之间存在着交叉和重叠的部分，有的学者甚至建议，当循环经济法出台后，应当废除《清洁生产促进法》。但大多数学者认为，循环经济法与这些法律之间解决问题的侧重点不同。其他法律只是解决了资源节约或环境保护中某个方面的问题。而循环经济立法则从全面落实科学发展观的高度，将资源的节约综合利用与环境保护综合考虑，将立法目的定位为“保护环境、节约资源、促进经济发展”，并提出了新的经济增长模式应当遵守的基本原则、行为准则和规范体系。《清洁生产促进法》重点是从生产环节来保障可持续发展，其作用发挥不够，主要是实施问题，而并不是法律本身的问题。而且可以通过一定的立法技术，尽量减少《循环经济法》与《清洁生产促进法》的交叉和重叠。

　　因此，《循环经济法》应当坚持经济和环境资源一体化的思想，实现对该法的立法宗旨、目的、指导思想和调整范围的定性定位，并尽量避免或减少与原有环境资源法律法规的重复，使《循环经济法》真正成为推动我国循环经济发展的、名副其实的专项法，而不是用《循环经济法》去取代或包含其他环境保护和资源开发的法律。对于现行立法未作规定的内容，《循环经济法》可以规定细致、全面的法律制度，以保证法律的可操作性。对于现行立法已有规定的内容，《循环经济法》应当总体重申现行立法确定的基本原则、政策、方针，但在某些方面可以调整、补充、细化相关法律制度。

　　(二)调整范围

　　循环经济立法的调整对象，是指发展循环经济、建立循环型社会中所产生和存在的各种社会关系。这些社会关系所涵括的边界和对象就是循环经济立法的调整范围。具体而言，循环经济立法主要调整以下六个方面的社会关系：　　

　　第一，资源综合利用。资源综合利用是我国一项重大的技术经济政策，也是我国国民经济和社会发展中一项长远的战略方针。资源综合利用主要包括：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中产生的废渣、废气、废水、余热、余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。

　　第二，清洁生产。清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。

　　第三，废料回收与再生利用。废料回收与再生利用是指包括收集、分类、消毒、处理以及再利用那些可能成为废物的材料，使之以原材料的形式进入经济领域，用于生产新的、再生的或复合的产品，并使其符合相应的质量技术标准。 　

　　第四，绿色消费。绿色消费，也称可持续消费，是循环经济发展的内在动力。它是指一种以适度节制消费，避免或减少对环境的破坏，崇尚自然和保护生态等为特征的新型消费行为和过程。这种消费模式不仅包括购买和使用绿色产品，还包括物资的回收利用，能源的有效使用，对生存环境、对物种的保护等。

　　第五，循环经济产业园区。循环经济产业园区，是指按循环经济模式规划、建设、改造的产业园区。循环经济产业园区的重要表现形式是循环经济示范区。循环经济示范区是一种以污染预防为出发点，以物质循环流动为特征，以社会、经济、环境可持续发展为最终目标，最大限度地高效利用资源和能源，减少污染物排放的示范区域。积极发展循环经济产业园区是在园区层面积极探索循环经济发展的有效手段。 　

　　第六，循环农业。循环农业要求积极调整农业生产布局和产品结构，发展绿色产业和无公害食品，积极提高土、肥、水、种、药等投入要素的效率，推广使用高效安全生物农药，综合利用秸秆、牲畜粪便等废弃物，发展沼气等农村替代能源。循环农业是循环经济的重要组成部分。

　　(三)法律基本原则

　　法律基本原则是指体现法的根本价值的具有指导作用的基本规范，它是整个法律活动的指导思想和出发点。循环经济立法的基本原则，是指循环经济立法中规定或者体现的，对循环经济的推行和实施进行法律调整的基本指导方针和基本准则。我们认为，循环经济立法的应体现下列基本原则：

　　1.政府主导与经济扶持原则。循环经济立法主要应以引导性规范、鼓励性规范和支撑保障性法律规范为主，而不应以直接行政控制和制裁性法律规范为主。这是因为，经济类立法必然以须遵循经济活动的规律为前提，循环经济立法概莫能外。强制性规则虽具有简便、见效快的特点，但其弊端十分明显，容易导致扭曲经济规律、造成政府失灵等新问题。因此，循环经济立法应当以行政强制为底线，更多运用经济扶持等法律实施机制，将市场规则的基本要求体现在具体的法律制度中。

　　2.“3R”原则(减量化、再利用、资源化)。所谓减量化，是指在生产和消费过程中，尽可能减少资源能源消耗和废物产生。所谓再利用，是指产品或者拆解后的零部件继续使用，或者修复、翻新、处理后继续使用，尽可能地延长产品的使用周期。所谓资源化，是指产品在所设计的功能消失即报废后，将其全部或者一部分转化为资源来加以利用，变废为宝，化害为利。循环经济法应当以“3R”原则为主线，充分体现这一原则各个环节的要求。

　　3.平等协作、公众参与原则。发展循环经济涉及到政府、企业、中介组织和消费者的权利和义务，循环经济的推行与实施应当强调这些主体的平等协作和密切配合。实施循环经济不仅需要政府的主导，还需要企业的自律以及发挥中介组织的桥梁作用，更需要提高广大社会公众的参与意识和参与能力。循环经济立法可以通过规定公众的监督权、参与权、知情权、决策权、听证权以及权利救济途径的方式贯彻公众参与循环经济的各项要求，同时对公众的某些行为作出必要限制，并对公众设定一定义务。　

　　4.鼓励技术创新原则。以技术创新为基础来推动循环经济是循环经济立法应当遵循的另一个法律基本原则。依照这一原则的基本要求，循环经济立法应当鼓励企业的科技进步，采用降低原材料和能源消耗的无害或低害的新工艺、新技术；鼓励产业界的积极创新和开发；要求各级政府部门加大科技投入，组织力量研制开发清洁生产技术，推广无害或者低害的新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗；对研究和处理废弃产品的研究机构给予政策上的扶持。

　　(四)管理体制

　　循环经济立法中的管理体制，是指国家循环经济监督管理机构的设置，以及这些机构之间有关循环经济监督管理职权的划分。循环经济的推行和实施涉及到经济综合、宏观调控、环境保护、科学技术、农业、建设、国土、水利、质检、统计、税收、财政、政府机关事务管理等诸多行政部门。发展循环经济离不开上述任何一个部门的积极参与和配合。良好的管理体制必须既能够发挥各个部门的优势，使其各司其职，又能够保证循环经济方针、原则、制度的统一。

　　因此，《循环经济法》应当确立统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的管理体制。即，将国家经济综合行政主管部门规定为负责组织、协调全国循环经济推行、实施工作的主管部门，同时将国务院环境保护、科学技术、农业、建设、国土、水利、质检、统计、税收、财政、机关事务管理等行政主管部门规定为按照法律规定推行和实施循环经济的分管部门。