对制定循环经济法的基本认识

　　作者：孙佑海

　　孙佑海，博士，全国人大环境与资源保护委员会法案室主任，《循环经济法》起草工作小组组长；中国政法大学和南京农业大学兼职教授、博士生导师；国家环境咨询委员会委员；国家战略环评专家委员会委员；中国法学会环境资源法研究会副会长，中国环境科学学会常务理事。长期从事环境资源立法工作，著有《中国环境法》、《土地流转制度研究》、《循环经济与立法研究》等十余部著作和一百多篇学术论文。

　　编者按：从清洁生产到循环经济是客观形势所迫，也是发展理念的提升。尽管从理念到实践需要一个艰巨的过程但刻不容缓，循环经济立法应该是一个重要保障。目前，《循环经济法》已经起草完毕，按照规划有望在8月中下旬首次提交全国人大常委会审议。为此，本刊特约请《循环经济法》起草小组组成员及相关专家各抒己见，以期引起社会关注。

　　根据本届全国人大常委会的立法规划，目前全国人大有关机构正在抓紧起草《循环经济法》草案。现谈谈我对循环经济立法的一些认识和体会。

　　循环经济不是“舶来品”，在我国有着深厚的理论和实践基础

　　现在社会上有很多人士，一提到循环经济，就以为这个概念是“舶来品”。我认为这个观点是不准确的。　

　　所谓循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称，也就是资源节约和循环利用活动的总称。通俗地讲，减量化，就是在生产、流通和消费等过程中采取技术、经济、管理等手段尽量减少资源消耗和废物产生；再利用，就是将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用；资源化，就是直接将废物作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。 　　

　　我们一直在实践这种理念，而且循环经济在我国有着深厚的思想基础和漫长的发展历程。中国古代就有“天人合一”的观念，历来崇尚人与自然的和谐。这与“循环经济”是一脉相承的，因为循环经济从本质上讲，就是要解决人和自然的协调问题。这种注重保持人与自然和谐共处的理念也推动了相关实践的发展。尤其是新中国成立后，我国很早就开始了循环经济的实践活动，即再利用和资源化。不过当时的提法不叫循环经济，而叫做资源综合利用。1958年，周恩来总理在考察广东江门市时，就发现该市的甘蔗加工厂和制糖厂虽然只隔一条马路，而且一家工厂排出的废物正好可以成为另一家工厂的原料，但各自独立，互不合作，造成资源的严重浪费。为此周总理提议将两个工厂合并，解决了资源的综合利用问题。在70年代，毛泽东主席发出了“综合利用大有可为”的指示，推动了资源的综合利用工作。80年代到90年代，我国积极开展资源综合利用工作，并制定了《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》等规范性文件，还提出了关于资源综合利用的具体目录和激励措施。而2000年制定的《清洁生产促进法》已经在很大程度上体现了我们现在所说的循环经济的思想。当前，国家更加重视资源节约和环境保护，在2005年3月党中央召开的“人口资源环境工作座谈会”上，胡锦涛总书记指出要“大力宣传循环经济理念，加快制定循环经济促进法”。“十一五”规划建议中，也提出大力发展循环经济，并要求健全相应的法律法规。由此可见，我国实际上很早就开展了循环经济的实践，而不是近年来受外国人的启发才搞起来的。因此可以说，循环经济的概念不是“舶来品”，而是“国产货”。至于提法，德国制定的是《物质闭路循环和废物处理法》，日本制定的是《建设循环型社会基本法》，美国制定的是《资源保护和回收法》，循环经济一词，真正是国人的发明。 　

　　当然，近年来外国循环经济立法中的一些新提法，对我国发展循环经济及其立法也有很大启发，例如有关国家总结出循环经济的“3R原则”，即“减量化、再利用、再循环”等。我国的循环经济立法，也正是在这个基础上，根据实际需要，以“减量化、再利用、资源化”为主线而展开的。　　　

　　制定循环经济法不是赶时髦，而是经济社会发展的迫切要求

　　有的人提出，我国制定循环经济法是“赶时髦”，是“应景之作”。我认为这种观点也是错误的。　　

　　我国经济和社会的发展迫切要求制定循环经济法。近年来，我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，同时也付出了重大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，广大人民群众对此反应强烈。　

　　一是资源

能源问题。我国资源总量和人均资源严重不足。在资源总量方面，现已查明的石油储量仅占世界1.8%，天然气占0.7%，

铁矿石不足9%，铜矿不足5%，铝土矿不足2%。在人均资源量方面，我国人均矿产资源约为世界平均水平的1/2，人均耕地、草地资源约为1/3，人均水资源约为1/4，人均森林资源约为1/5，人均能源占有量约为1/7，其中人均石油占有量仅为1/10。

　　我国资源利用效率相对低下。目前我国钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高20%左右；工业用水重复利用率比国外先进水平低15%至25%左右；矿产资源总回收率为30%，比国外先进水平低20%；木材综合利用率为60%，比国外先进水平低20%。

　　二是生态破坏和环境污染问题。当前，我国荒漠化土地面积约占国土总面积的27.9%；废水年排放总量为439.5亿吨；七大江河水系，劣五类水质占40.9%，75%的湖泊出现不同程度的富营养化；尚有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的水。二氧化硫、化学需氧量等主要污染物排放量长期居高不下，使得一些地区环境质量长期得不到改善，环境污染事故进入高发期。 　

　　三是国家竞争力及国家安全问题。近年来，资源环境因素在国际贸易中的作用日益凸显，“绿色壁垒”成为各国尤其是发达国家实施贸易保护的重要手段，这也成为我国扩大出口面临最多、最难突破的问题，有的已对我国产品在国际市场的竞争力造成了严重影响。　

　　上述问题已经对我国经济社会的可持续发展构成了严重制约，而大力发展循环经济，为解决这些问题提供了一条重要途径。针对我国经济发展与资源环境的尖锐矛盾，我国要发展循环经济，就必须按照“减量化、再利用、资源化”的要求，特别是从经济活动的源头注意节约资源和减轻污染，在技术可行、经济合理、环境友好的前提下，按照减量化优先的原则来实施。　

　　循环经济的实施，只有在统一的社会规范和协调的法律体系下，才能把资源节约、经济质量、环境建设同经济发展和社会进步有机地结合起来，既保证资源和环境对经济发展的支持，又保证经济发展对促进资源节约和环境改善的支持，实现符合可持续发展要求的良性循环。由此可见，制定循环经济法是十分必要的，而绝不是赶时髦的应景之作。　

　　据笔者了解，全国人大常委会十分重视循环经济法的制定工作。2005年12月，十届全国人大常委会第四十次委员长会议决定将制定循环经济法补充列入立法计划。根据全国人大常委会领导的指示，全国人大法律委、财经委、常委会法工委、国家发改委和国家环保总局的有关负责同志加入起草领导小组，以严肃认真的态度和精神共同进行研究和起草工作。近两年来，起草领导小组认真研究各地以及国外发展循环经济的经验，开展专题调研，先后召开三十多次座谈会和论证会，并与国务院有关部门和地方就草案的重要内容进行了多次沟通，反复修改文本，使草案日臻完善，为全国人大常委会尽早审议打下坚实的基础。　

　　循环经济立法为科学发展提供有效的法律保障

　　制定循环经济法，必须贯彻科学发展观，从我国的实际情况出发，为推进循环经济发展提供有效的法律保障。我国循环经济理论和实践的发展也促进了循环经济立法的发展。学界和立法部门对于循环经济法的概念、性质、目标、原则、基本框架和基本制度等方面都进行了广泛的探讨和研究，并取得了较多的共识。首先，在循环经济法的定位问题上，多数专家倾向于将循环经济法定位于经济法。因为虽然循环经济法要解决的是经济与环境协调发展的问题，但它更多侧重于调整经济活动中的法律关系，其直接目的是促进循环经济的发展。当然，循环经济法是一部与环境保护法关系十分密切的法律，在最终目的上它与环境法多有共同之处，但这并不改变其经济法的基本属性。其次，在循环经济基本法和特别法的立法顺序上，不需要强调孰先孰后的问题。循环经济法的制定，并非是参照德国、日本模式的结果，而是循环经济在我国的理论和实践发展的必然要求。此外，对于循环经济法的原则和内容，应当更多考虑我国的国情和实际需要。　　　

　　在草案的起草过程中应当注意坚持以下指导思想：

　　一是坚持减量化优先的原则。西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而我国现处于工业化高速发展阶段，能耗物耗过高，资源浪费严重，前端减量化的潜力很大，因此要特别重视减量化，即资源的高效利用和节约使用。　　　

　　二是突出重点，着力解决能耗高、污染重、影响我国循环经济发展的重大问题。对主要工业行业和重点企业，要明确提出节能减排的约束性要求。　

　　三是法律规范要有力度，对高消耗、高排放的行为，要有硬约束。与此同时，要通过制定一系列的激励政策，支持和推动企业等有关主体大力发展循环经济。　

　　四是在生产、流通和消费的各个环节，注重发挥政府、企业和公众以及行业协会等主体在发展循环经济中的积极性，形成推进循环经济发展的整体合力。　

　　五是处理好循环经济法和其他相关法律的关系。与循环经济法相关的法律主要有节约能源法、固体废物污染环境防治法和清洁生产促进法等。这些法律之间有着紧密的联系，难免有一定的交叉重复，但在各自的适用范围、层次等方面又有一定的区别。在循环经济法的立法过程中要处理好它们之间的关系，充分发挥循环经济法与其他相关法律在推进循环经济建设中的积极作用。

　　我国循环经济立法的主要制度构建

　　制定法律，重在创设为立法目标服务的制度和措施，它们构成了新的法律规则。建议循环经济法创设以下制度：

　　一是建立循环经济规划制度。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核和实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。为此建议：县级以上政府在编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等规划时，都应明确提出发展循环经济的目标和要求；其次，对编制循环经济发展规划的程序和内容要有明确要求，使规划既有权威又有可操作性。　　　

　　二是建立抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。当前我国一些地方的经济发展建立在过度消耗资源和污染环境的基础上，对这种不可持续的发展方式必须要有实在而有效的总量控制措施。为此，建议本法明确要求各级政府必须依据上级政府制定的本区域污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的经济和产业结构。也就是说，发展本地经济决不能突破本地的环境容量和资源承载力，需要根据本地的资源和环境承载能力安排经济和社会发展规模。　

　　三是建立以生产者为主的责任延伸制度。在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任。但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，相应对其设计也提出了更高的要求。为此，建议本法根据产业的特点，对生产者在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任提出明确要求。

　　四是强化对高耗能、高耗水企业的管理。为了保证节能减排任务的落实，对重点行业的高耗能、高耗水企业进行重点管理十分必要，为此建议国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、

化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等行业内，年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行重点管理制度，并明确提出管理措施，定期进行审核。　　

　　五是强化产业政策的规范和引导。产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段，更是政府规范和引导产业发展的重要依据。为此建议规定：国家产业政策应当符合发展循环经济的要求；国务院经济综合宏观调控部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录；有关部门要对名录制度的实施情况进行监督。　

　　六是建立激励机制。具体包括：建立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格、收费等政策措施。　

　　七是建立法律责任追究制度。建议本法专设法律责任一章，对各类主体不履行法定义务的行为规定相应的罚则，以保障法律的有效实施。