坚持市场化方向推进电力体制改革

　　◎ 孙耀唯

　　“十五”期间电力体制改革取得积极进展

　　电力工业是国民经济重要的基础性产业和能源产业。由于投资巨大和电力运行安全的需要，历史上多数国家都以政府投资为主，采用垂直一体化的生产方式实行独家经营。但是垄断经营所带来的是电力工业投资不足、效率低下、技术创新能力不足以及服务质量下降和价格不断攀升等问题。自20世纪80年代以来，英国、北欧、美国部分地区、澳大利亚等许多国家和地区相继放松管制、鼓励竞争，试图通过电力市场化改革来解决电力发展和运行中的诸多矛盾，对于进一步提高效率、降低成本、改善服务质量，促进电力产业发展起到了积极的促进作用。

　　电力市场化改革是我国经济体制改革的重要组成部分。“十五”期间，按照2002年《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》(国发〔2002〕5号)所确定的电力体制改革方向、目标和任务，我国电力工业体制改革取得了突破性进展。主要是区分垄断业务和竞争性业务，对垂直一体化经营的国家电力资产进行了拆分和重组，实现了产权关系上的厂网分开。为在发电侧引入竞争机制，逐步实行竞价上网，开展了区域电力市场试点工作。改变了政府传统的电力管理模式，建立了电力监管制度，推进了相应的电价改革。

　　电力体制改革促使电力工业发生了深刻变化。2002年以来，随着国民经济的持续快速发展，电力需求日趋强劲，从2003年到2005年电力需求增长速度连年超过15%，“十五”期间电力需求平均增长为13.21%，是“九五”期间6.42%的一倍还多，使我国再次出现了大面积的电力短缺。厂网分开后，形成了五大发电集团与神华集团、国家开发投资公司、华润集团等中央发电企业和众多地方、外资、民营发电企业多家办电、多种所有制办电的竞争格局，使电力投资者的热情空前高涨，电力供给能力大大增强。到2006年末，我国发电装机规模已达到6.2亿千瓦，比2002年底的3.6亿千瓦增长了近一倍，是过去50年累计投产装机规模的总和。

　　在加快电源建设的同时，大区输电网、城市配电网和农村电网建设也不断加强，西电东送和大区电网互联格局基本形成，特高压输电试验示范工程开始起步。 对比其他垄断行业改革，电力工业实现了政企分开，打破了独家垄断，规范了资产关系，呈现了发电投资主体多元化的竞争格局，解放了生产力，发展了生产力。

　　当前电力发展中的突出矛盾和主要问题 　　

　　今后十五年，是我国全面建设小康社会的关键时期，2020年人均GDP要比2000年翻两番，对电力工业的发展也提出了更高的要求。面对强劲的出口需求和我国进入重化工业发展阶段的客观现实，当前电力发展中的突出矛盾反映在三个方面：

　　1.电源结构不合理，电力增长与资源环境问题的矛盾日益突出。多年来，我国一次能源的资源禀赋决定了我们以煤电为主的电源结构。2006年，我国发电装机规模突破了6亿千瓦，到今年年底，有望突破7亿千瓦。但燃煤火电机组接近80%，其中10万千瓦以下的火电小机组高达1.15亿千瓦，占全国火电装机的23.7%。

　　过多的倚重煤电，一方面加快了煤炭资源的枯竭，长此以往，必然会影响国家的能源安全和长远利益；另一方面，煤的燃烧造成了大量的大气污染，目前我国二氧化硫的年总排放量已超过2500万吨，占到了世界的15.1%，造成我国1/3的国土遭受酸雨污染，其中有一半以上与发电燃煤有关。

　　2.“高投入、高消耗、低效率”，仍然没有摆脱粗放型的发展方式。我国每千瓦时平均供电煤耗约比发达国家高60克标煤，线损率比发达国家高2%～3%，火电厂耗水率每千瓦时比国际先进水平高40%多，主要电力企业的劳动生产率不到世界先进水平的1/3。此外，电力企业主辅、主多事实上不分的问题普遍存在，成本模糊、笼统，不能有效控制，交叉补贴和关联交易不可避免，极大地降低了行业效率。总体上看，我国综合单位能效是发达国家的1/3，美国的1/4，日本的1/5。国有电力企业总资产回报率只有1%～2%，远低于银行贷款利率的5%～6%和发达国家的9%～11%。

　　3.电网建设相对滞后，历史欠账多，地区发展不平衡。长期以来，受“重发轻输不管供”的影响，加之电网投资主体单一，电网建设相对滞后于电源建设和用电需求。随着电源建设的快速发展，电网发展滞后的现象更为突出。无论是远距离输电，还是区域省间联网，尚不能满足西电东送和市场建设的需要。城市电网结构不合理、线路陈旧、设施老化等薄弱环节，仍有许多“卡脖子”现象，导致有电落不下，供电可靠性和服务质量不高，与国外先进水平相差较大。农村电网虽经改造，有较大改善，但还不能满足农村经济发展和社会主义新农村建设的需要。尤其是地区发展不平衡，在西部贫困地区，还没有很好地解决电力社会普遍服务问题。

　　电力发展中的突出矛盾，看起来是发展中的问题，其实质还是体制、机制和制度问题，传统计划经济的体制性障碍依然存在，市场配置资源的基础性作用就十分有限。电力行业不实现计划经济向市场经济的转变，就不可能从根本上改变长期积累的结构性矛盾和粗放型经济增长方式。坚持科学发展观，促进电力工业更好更快发展、解决前进中的矛盾和问题，根本出路在于深化改革。

　　继续深化电力体制改革的主要任务

　　与发达的市场经济国家相比，中国的电力市场化改革有两个显著特点：首先，我国正处于从农业社会走向工业社会的经济转型期，如何在提高效率的基础上，促进电源和电网建设的协调发展，保证电力的有效供给将始终是中国电力工业的重要任务；其次，我国也正处于从计划经济走向市场经济的体制转轨期，市场发育尚不成熟，如何在不断建立和完善市场经济体制的过程中，建立有效的电力市场运行机制，还有许多问题需要进行认真研究和探索。推进电力市场化改革既是一项复杂的系统工程，也是要经过一个长期努力的过程。

　　2007年4月6日，国务院办公厅转发了《电力体制改革工作小组〈关于“十一五”深化电力体制改革实施意见〉的通知》(国办发〔2007〕19号)，这是继国发〔2002〕5号文件之后又一个推进电力体制改革的纲领性文件。文件进一步明确了“十一五”期间继续深化电力体制改革的方向、原则和任务，具体勾画了建立和完善电力市场体系的基本框架。

　　“十一五”期间的主要任务是：巩固厂网分开成果，推进主辅分离改革，改进电力调度方式，加快市场平台建设，配套推进电价改革，实施输配业务分开核算，加快政府职能转变，完善电力监管体制，积极探索稳步实行输配分开和农电体制改革试点，为建立政府

宏观调控和有效监管下的公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系奠定坚实的工作基础。

　　按照总体设计、分步实施、积极稳妥和配套推进的原则，认真梳理继续深化改革的工作思路，可以看出以下逻辑关系：

　　首先是夯实基础，抓紧解决厂网分开相关遗留问题，逐步推进主辅分离改革，巩固厂网分开成果。加快建立现代企业制度，实现产权主体多元化，完善法人治理结构。在厂网分开的基础上，支持国有发电企业整体或主营业务上市，逐步实现有关设计、施工、修造及“三产”多经企业与电网企业分离、重组、规范改制、走向市场，成为参与国内外市场竞争的合格主体。

　　其次是突出重点，结合节能减排，加强区域电力市场平台建设。规范市场交易规则，完善交易与调度机构组织体制，逐步实现发电企业竞价上网，优先调度可再生能源、核电等清洁能源发电，鼓励高效、环保机组多发电，充分发挥市场机制作用，实施节能、环保、经济的发电调度方式。

　　其三是抓住关键，结合区域电力市场建设，稳步推进各项电价改革。实行有利于节能、环保的电价政策，改变传统的上网电价，研究制定合理输、配电价格，优化销售电价结构，以此为基础，对输配电业务实行内部财务独立核算，推进大用户与发电企业直接交易，改变单一电力购买方的市场格局，以利于建立更加规范、合理的电力市场结构和交易模式。

　　其四是积极探索，加强输配电管理体制研究。按照电力市场要求，借鉴国际改革经验，切合中国实际情况，深入调查研究，广泛听取意见，结合输配电价、财务分开核算、电力市场建设，研究提出输配分开改革试点方案，适时开展相关试点工作。针对自然垄断环节的输配电企业建立科学的激励与约束机制，多方筹集电网发展资金，促进电源与电网以及城乡电网建设的协调发展。

　　其五是统筹兼顾，稳步推进农村电力体制改革，促进农村电力发展。按照构建社会主义

和谐社会、建设社会主义新农村的要求，坚持从实际出发，因地制宜，继续深化农村电力体制改革，改变企业代管状态，规范县级供电企业改制、改组工作，落实农村电力社会普遍服务政策，实现城乡电网同网同价，切实解决贫困地区用电问题。

　　其六是双管齐下，一是进一步转变政府职能，继续推进电力投资体制改革，完善行业规划和产业政策，优化电源结构，落实环保政策，促进电源与电网，输电与配电协调发展；二是进一步理顺电力监管体制，逐步完善电力监管机构的职能和监管手段，加快健全电力监管法规体系和监管组织体系，依法组织实施电力监管。同时加强和完善行业协会自律、协调、监督、服务的功能，充分发挥其在政府、用户、电力企业之间的桥梁和纽带作用。

　　总之，国办发〔2007〕19号文件是国发〔2002〕5号文件的继承和发展，要求坚持以改革促发展，坚持市场化改革方向，坚持整体规划、分步实施、重点突破，坚持正确处理改革、发展、安全和稳定的关系。“十一五”电力体制改革的总体思路、基本原则和主要任务充分体现了电力体制改革的接续性、阶段性、探索性。只要切实加强对电力体制改革工作的组织领导，确保深化电力体制改革各项工作规范有序、分步实施，稳妥推进，确保电力安全可靠供应和电力职工队伍稳定，就一定能够把“十一五”期间各项改革任务落到实处，逐步建立和完善与社会主义市场经济相适应的电力监管体系、电力市场体系和法律法规体系，在政府宏观调控和有效监管下，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，促进电力行业稳定、健康、协调发展和安全运行，为经济社会又好又快发展提供可靠的电力保障。

　　(作者单位：国家电力监管委员会

政策法规部)