县级财政改革探路

　　本报评论员 王梓 主持

　　近年来，县乡财政困境因为其现实问题的严重性，一直成为各方争论的焦点，从“省直管县”、“强县扩权”到“乡财县管”，各地的县级财政改革如火如荼，此前，取消大区一级财政、增设市县一级财政直到全面推行市领导县的行政管理体制也曾一度成为各地改革的热潮。其中，敢为天下先的浙江人显现了超凡的冷静，它以独特的方式实现了富有“浙江特色”的县与省直接对接的财政体制。问题是，备受好评的“省直管县”模式是对1980年代市管县模式的补充和完善，还是一种新的改革势头？在县级财政困难的情况下，如何妥善处理中央与地方的财政关系？未来的行政改革有没有可能在县一级寻求突破？

　　近期，由

中国经济体制改革研究会副会长石小敏主持，研究会组织了关于县级财政改革的内部座谈会，对以上问题进行了深入探讨。经主办方允许，本报对座谈进行了梳理。是为21世纪北京圆桌第142期。

　　县级财政困境

　　主持人：县级财政广为关注，那么，县级财政具体指什么？如何看待国家在解决县级财政困难上所实行的改革？

　　刘尚希(财政部财科所副所长，体改会公共政策研究中心高级研究员)：县级财政包括了县财政，但又区别于县财政。按县级区划的概念，县级财政共有2860个，但真正的县只有1635个，其他1225个属于县级市和市辖区的概念。县级财政困难和县乡财政困难往往指这1635个县，而非笼统的2860个。县财政一般是指以农业为财源基础的财政，是真正面对农村的最高行政主体，而县级市和市辖区已经融入城市经济体系中，以工业为主，它们在产业基础、市场化程度和工业化程度上的差别都很大。当前的很多改革实际上都是把县作为中心，如“省直管县”、“乡财县管”、“强县扩权”、“三奖一补”等，都是针对县财政而非笼统的县级财政的改革。

　　官方对困难县的定义是“可支配的财力小于基本支出需求”，这和贫困县不是一个概念。2004年财政困难县有791个，约占了一半。2005年国务院出台了“三奖一补”方案，“三奖”是对困难县的财政收入增长给予奖励；县所属的省、市两级财政若加大了对县乡的转移支付力度，也给予奖励；县里的机构改革、裁员做得好，也给予奖励。“一补”是对那些已经做得比较好的，如主动关注县乡财政困难、省市积极搞转移支付和产粮大县给予相应补贴，这一方案主要通过中央财政的转移支付来解决。2005年以来，在这一政策的带动下，中央财政通过385亿的资金带动了省以下1000多亿的转移支付，困难县的总数在减少，财政困难县的问题基本得以解决，发不出工资的问题基本消灭。这种措施使得县乡财政困难得以缓解，但是根本的体制缺陷没有解决，以后很可能还会反弹。

　　主持人：造成县级财政困难的原因是什么？

　　刘尚希：县财政困难主要源于财政体制的缺陷，包括三个方面：首先，财政体制的要素组合不确定性程度太大。财政体制有三个要素，事权、财权和财力，事权可以下移，财权可以上移，财力也可以上下移，这是一个重大缺陷。

　　其次，在省之下过度实行分税制。1994年实行的分税制改革主要是中央和省两级税制，但是后来这种概念扩大了，一直延伸到省以下，这带来了很多麻烦。县、市一级要完成预算任务得求国税和地税，。

　　省以下实行分税制成了一个非常重要的原则，省、市、县、乡均按税种划分，根据财权与事权相匹配的原则，税种增长了财力就能增长，有的地方具备发展条件，有财权也有财力，有的地方本身就是农业县，发展基础薄弱，给它财权也是画饼充饥。

　　财权与事权相匹配的原则实际上是一个严重的误导，以至于困难地区即使给了财权，没有财力也发展不起来，我认为不应再强调财权与事权相匹配，而应强调财力与事权相匹配。

　　最后，县乡财政困难是省一级政府的责任缺失。县乡财政困难由来已久，但直到中央出台“三奖一补”方案才得到省一级政府的重视。只管本级，不管辖区，省政府的责任不明确。这种体制下，基层财政困难是不可避免的。浙江改变了这种状况，在浙江，省一级的财政责任是不缺失的，所以基本不存在县乡财政困难的问题。对县乡财政，省一级要承担责任。如果省内差距过大，可以搞省内转移支付；如果发展比较平衡，省一级只要做好省内规划即可。

　　现在很多地方是“乡财县管”。省里对基层财政困难还没有机制，但县里对乡财政困难却有责任。“三奖一补”是中央财政部直接对县，跨越了好几级，把中间的责任淡化了，以至于有些省份，省里明知县里困难，中央拨给的转移支付也不一定用于发工资，然后向中央要求加大转移支付力度。省一级掌握的财力实际上远远超过它自身的需要，通过分税制，把大税种都集中到省里，市一级也是如此，县乡就只剩下“骨头”了。

　　分税制从集中中央财力层面看是必要的，因为地区差异太大。但是有的省，县、乡很苦，省里的日子却很好过。这种机制造成了省一级责任的缺失，因此，约束省一级政府，让它负起责任是非常重要的。

　　张路雄(中国经济体制改革研究会副秘书长)：县财政困难不完全是体制问题，也是经济发展问题，并不是所有县都财政困难。这反映两个问题：第一是城乡差别。我国正在高速进行城市化改革，如果中央财政转移支付制度不健全，县财政困难不可能得到解决。其次是地区差别，尤其是全国发达地区的县和落后地区的县，财力差距甚至达到几十倍、上百倍。

　　县乡财政困难从根本上讲也是农村问题。县有个城市化进程，它的发展、财力的增加还是有希望的，但很多乡镇却不具备发展条件，这些问题该如何解决？乡和村两级应当划出来，区别对待。农村乡镇大部分人不是财政完全供养的，这些人的出路何在？

　　周业安(人民大学经济学院教授，体改会公共政策研究中心高级研究员)：我也不太同意财权和事权匹配的观点，现在所说的财权和事权的匹配是按照现有集权分配去理解的匹配，但实际上财权和事权的匹配是征税权和事权的匹配，征税权的背后是纳税人的权利，纳税人对于财政资源的审批、监督和使用权应该和事权相匹配，比如地方的支出由谁来决定，真正核心的问题是预算民主化，在进行村和乡镇改革的时候，把预算民主化贯彻进去，才有可能在基层建立起良好的基础。

　　现在所谈的财政困难、财政分权、转移支付，是在给定的格局下讨论，但我们没有去评估现有财政资源的使用绩效。财政困难是不是一种真的困难？这需要重新评估。一方面，很多地方政府非常缺钱，另一方面，很多财政资源被滥用。地方政府出现严重的内部不平衡，不仅是地区之间，而且在同一级别、政府的不同部门之间也是如此。每个部门都强调自己的重要性，这就导致对社会管理或者经济发展不太重要的部门占用了过多的社会资源，而对社会管理和经济管理作用相对重要的部门分得的财政资源则相对不足。这也是预算外财政资源产生的一个原因。

　　林双林(北京大学经济学院教授，财政学系主任)：地方财政困难归结为中央财政拿得太多并不准确。比较世界上其他国家，基本都是这个水平，主要问题在于中央政府直接支付的较少。在美国，社会保障、医疗保障都是中央直接支付的，而中国却给了地方，而地方又拿不到这笔钱。现在中国最富的地方，政府自给率也只有60%，其他都要靠中央。

　　大家所谈的事权、财权问题就是财政收入和财政支出不平衡的问题，这主要源于转移支付不方便、不公平。从1995到2004年各个省的转移支付情况看，富裕省份税收返还多，转移支付多，贫穷的省份税收返还少，转移支付少。除了少数民族和西部地区，其它经济不发达的省份如湖南、湖北，转移支付和人均支出都很少。税收返还是转移支付中最大的部分，占比36%左右。现行的税收返还制度完全是刺激增长，而不是为了地区平衡。发展是硬道理的时代已经过去，现在面临的主要问题是环境污染和贫富差别，增值税激励导致地方政府根本不管环境，因此我建议取消税收返还制度，提高地方增值税的比例。

　　平新乔(北京大学中国经济研究中心教授)：我们去年调研了八个省，发现所谓县级财政困难在于产业背景的转移，这是个结构性问题。我认为不存在地方财力不足的问题，而是地方内部的不平衡，地方政府支出的75%中，县乡两级政府只占35%-40%，60%以上的资源被省一级或市一级花掉了。

　　县里财源的“三三制”，1／3靠本级政府，1／3靠上级转移，还有1／3靠预算外，这是中部省的情况。在公共服务领域中真正依靠财政支持的，卫生领域约占50%，教育领域占据了不到30%，法律领域也不到30%。这笔开销只有30%是政府出钱，其余都是自己挣的，如很多地方是学校在养政府。

　　再看编制，乡里是1∶2，县政府是1∶1，机构膨胀由编制内的财政养着，编制外的由预算外养的，虽然不算国家编制，仍是政府的钱在开支。这是一个政府规划的弊端。因此，地方政府财政困难是结构性的，是以农业为背景的财政基础无法承担转移支付的财政需要。

　　转移支付的尴尬

　　主持人：为了解决县级财政困难，中央政府每年都会拿出大量的资金用于对地方的转移支付。但转移支付在实际操作中并没有发挥出应有的作用。原因何在？

　　张路雄：1994年财税体制改革以后，财政部出了一个过渡时期的转移支付办法，这个《办法》里最有力的措施是给少数民族地区的转移支付，带来变化最大的是西藏、青海、新疆和甘肃。但是就省和省之间的人均财力(即人均财政支出水平)比较，这么多年却没有明显变化，前十名和后十名省份的差距基本维持在一个水平上。

　　从2002年实行所得税共享以后，中央每年增长的一般性转移支付数额比较大，但是相当部分的转移支付是专项的，专项实际上等于把权力给了各部门，而不是一般性的平衡各地方收入。当然，想要一刀切，完全按照人均的收入标准支出是不太现实的，但我觉得应该有一个目标。并且由人大通过保证这个目标实现的措施。

　　姜长云(发改委产业发展研究所研究员)：考察地方官员政绩，也要看他能不能合理运用中央政府的资金。中央财政拨款很大一部分不能用到最需要的地方去。所以，还不如中央和省一级少收一点。

　　财政体制的问题主要是转移支付制度的问题，归根到底是一个权力格局的问题，发达地区和大企业对政策的影响力比较强，在这种情况下想完善财政转移支付力度，比较难。

　　周飞舟(北京大学社会学系副教授)：取消农业税后，县级财政已经做得非常实，乡级财政都空了，很多地方乡级行政人员的工资均由县统发。另一方面，中部地区有大量的转移支付。总的趋势是，县级财政越来越大，但自己挣的钱越来越少。每年的财政收入加上转移支付，用于支付人员工资的比例在80%以上。尤其是中部地区，县乡财政困难的主要问题不在财政上，而在人员身上。在有些地方，公务员和事业单位人员的工资是按国家标准，与当地工资水平差异很大。有了工资落差，县政府的机构冗员就不可能精简。

　　谈县乡财政改革困难，一方面要谈财政体制，即中央或者地方政府间的财力怎么划分，另一方面要看整个县级财政的内部预算制度。预算外的钱不走账，但都是政府的收入和支出。

　　县级财政改革下一步

　　主持人：行政改革作为政治改革的重要内容，是否有可能在县级财政改革上取得突破？县级财政改革未来的方向是什么？

　　卓勇良(浙江省发展和改革研究所所长)：首先，不要再羞答答地搞“强县扩权”，而是明确由省直接管辖多数的县市。其次，在明确“省管县”的同时还要看到中国体制的特殊性，江浙沪三地占了中国财政的1／3，若再加上关税、金融机构上缴的利润、直属企业的利润，大约会占中央本级财政收入的50%左右，这是很危险的局面，三地就掌握了中央的经济命脉，这对中央政府的治理是不利的。

　　强化“省管县”的体制，还需要新的思路。比如宁波计划单列实行市管县的办法也很好，中央政府直接对接宁波市，宁波市直接对接它的县，形成三级管理体制。另外还需明确，县和乡的工作不再以经济为中心，而是以社会发展和管理为中心。

　　姜长云：政府职能确实需要转变，但完全转向社会发展也不太现实。很多人说中西部地方政府不重视社会发展，我觉得不是，一要吃饭，二要建设，连饭都吃不饱，搞什么建设？尤其是财政困难县，主要还是钱的问题。

　　财政体制改革必须与行政体制改革相结合。现在有些地方希望把农村乡镇机构改革作为政府职能转变的突破口，这是小马拉大车，拉不动。有一些方向应当明确，首先是政府职能转变，而且是中央政府职能转变带动地方政府职能转变，然后才是乡镇机构改革。

　　财政体制改革，特别是财政转移支付制度改革需要推动区域经济自主发展的职能。有三种情况，一是可持续的发展，二是可持续的不发展，三是不可持续的发展，其中，可持续的不发展是最糟糕的。在发展的过程中培育发展的能力，这才是问题的关键。

　　刘尚希：首先，以财力与事权相匹配原则替代财权与事权相匹配原则，省以下不要过度追求分税制，这样可以避免一些地方财政压力所导致的负面发展，为转换经济增长方式、加大节能减排创造良好的环境。

　　其次，省以下的收入划分和财权划分不要追求一致，有条件的可以分，没条件的可以不分。比如浙江省很多企业都下放了，很多税收是就地征收、统一算账、二八分成。

　　再次，省以下的事权划分可以有多种模式，不必强求同级别的事权一致。比如东部的县和西部的县事权、功能、承担的责任就不一样。应当下放改革权，强化省政府的责任。现在固然提倡“乡财县管”、“省管县”，但是也要考虑实际条件，不应强制到位。

　　最后，分税制依然要在省级实行，它的好处是增强中央的政治控制力和财政控制力，对贫困地区的转移支付、基本公共服务均等化、缩小城乡差距都需要靠中央财政。

　　陶然(中科院农业政策研究中心副研究员，牛津大学研究员)：无论是“省管县”还是“县管市”，不论怎么调整，光是通过财政，改变不了局面。如果地方的钱更多地来自于中央，而中央又从地方集中更多的钱，那么地方政府就更没有积极性。假如政府的钱有两个用途，一是吃饭、养人，二是公共建设。要素好的地方可能会更有积极性去投资，而西部地区即使投资也带不来什么财源，就只能拿去吃饭。现行的财政体制是把东部地区的钱收上来发给西部地区，结果导致养人更多。

　　因此，我认为财政上要分权，这个“分权”应该是个下放的概念，另一种方向是收入不下放，但地方多加财源，在不调整现有税制的前提下增加税种，如财产税。此外，社会保障责任要上收。

　　平新乔：出路应该是在中央和地方之间重新确定额度，搞承包制。地方政府的出路在于把税源做足，如果在5到10年之内做起来，地方政府可以解决大部分问题。其次，要改变所得税的一些问题，地方所得税交给独立法人总部所在政府，而总部一般在省会，但生产机构可能在县里，这就造成省内不平衡。

　　沈明高(花旗中国首席经济学家)：首先，现行的财政体制确实在助长道德风险，给得越多，要得越多，事情却没有做。这也和事权和财权的不一致有关。因为不稳定的事权在中央，而地方政府又是吃饭财政最大的受益者。这是财政体制之外的问题，而财政体制本身又助长了这种矛盾。所以说，我认为真正的包干到户可能会比较好。

　　其次，现在的财政收入每年增长20%，这么多钱集中在中央也确实是个问题。怎么解决？要让利于民，少收税，让老百姓得到更大的好处。同时也要增加一些税种，如资源税、地产税，甚至一些消费税。中国现在最大的问题还是土地资源问题，土地、

能源的定价不合理，一个解决办法是财政部发行土地增值债券，征地之后，补偿一部分现金，再给一部分土地增值债，如果是中央政府发行的，它的增值可以与中央政府的GDP增长挂钩。那么这个地方的农民就不会因为失去土地而变得一无所有。

　　最后，不能光靠中央政府的转移支付，也可以考虑在地方政府之间产生一些市场化的交易。例如像黑龙江省和浙江省的土地交易，浙江省的土地指标用完了，就去买黑龙江省的土地指标。现在国际上连二氧化碳的排放量都可以交易。

　　(实习记者 何墨兰 整理)