中国反洗钱国际合作进入一个新的历史发展时期

　　-　中国人民银行反洗钱局副局长 王燕之

　　2007年6月28日，金融行动特别工作组(FATF)在巴黎召开的第十八届三次全体会议一致决定接受中国为FATF正式成员。至此，历时两年半的中国加入FATF的工作进程被划上了一个圆满的句号。中国成为FATF正式成员对中国自身的反洗钱和反恐融资工作，对FATF今后的发展和在全球范围内推动相关国际标准的实施，都具有深远的重要意义。

　　有利于我国在反洗钱和反恐融资领域树立负责任大国形象

　　在世界格局已发生重大变化的今天，制定国际标准和规则已成为世界有影响力大国推行其政治经济和安全理念、在协调国际事务中主导话语权和占有主动权的重要手段。因此，参与规则和标准的制定，就成为全球经济一体化的形势下各国维护自身利益的一个十分重要的环节。

　　全球经济和金融一体化的发展，使资金可以每天24小时不间断地在全球范围内流动。这种流动一方面便利了贸易和投资的发展，提高了劳动生产率，推动了经济和社会的进步与创新。但另一方面，畅通的资金流动也使犯罪和违法所得资金得以在全球范围内迅速转移、掩饰和处置，反洗钱和反恐融资的复杂程度和困难程度大为增加。在这种形势下，只有制定统一的反洗钱和反恐融资国际标准和准则，才能防止犯罪分子利用各国法律和制度差异跨境转移和处置犯罪所得，发现和预防恐怖融资活动。否则洗钱分子就会利用标准和规则执行不力的国家和地区从事洗钱活动，国际社会强化打击洗钱犯罪活动的努力就会功亏一篑。FATF的主要职能正是在全球范围内制定并推广反洗钱和反恐融资的统一规则。

　　成为FATF的正式成员，为中国在反洗钱和反恐融资助领域树立良好的政治形象奠定了基础，也表明国际社会高度重视中国在反洗钱和反恐融资领域的重要作用。这种认可对我国融入全球经济一体化进程十分有利。近几年发生在世界各地的事件表明，一旦一个国家的金融机构涉嫌洗钱或被犯罪分子利用洗钱，或者国家被列入反洗钱和反恐融资不合作名单，其金融机构就会被各国监管机构关注，在业务交往中被作为高风险机构而受到强化审查，受牵连金融机构名誉和业务都将受到很大影响。有些事件还引发了金融市场动荡，国家和地区形象受到很大伤害。

　　我国成为FATF正式成员，除了在政治形象方面的有利之处外，也标志着我国从此可以参与制定国际反洗钱和反恐融资的规则，而不再是规则的单纯接受者。这种转变的潜在影响是十分巨大的，对中国自身也是一种挑战。如果说成功加入FATF主要依靠的是国家日益增长的综合实力和在国际事务中的影响力，那么接下来的挑战就是我们在加入标准与规则制定者行列后，如何将国家利益转化为国际标准，从而有效地维护国家利益。

　　有利于推动反洗钱和反恐融资工作的国际合作

　　FATF的工作任务之一是研究区域洗钱类型和风险，研究反洗钱和反恐融资中的国际合作问题，监测洗钱和恐怖融资风险的新动向。

　　在我国目前存在的各种犯罪活动中，跨境洗钱是当前一个较为突出的问题。根据最高人民检察院和公安部公布的数据，很多涉嫌贪污受贿的犯罪嫌疑人将上千亿元的黑钱洗出境外，给国家造成重大经济损失。如何利用反洗钱和反恐融资这个武器打击违法犯罪资金跨境转移，有效追缴外逃资金， FATF为我们提供了一个很好的平台。首先，我们可以通过这个平台，了解犯罪分子跨境洗钱的方式和主要渠道，弄清资金汇兑领域最易被犯罪分子利用进行洗钱活动的薄弱环节，从而采取相应的预防和监测措施。其次，我们可以通过FATF这个平台分享各成员打击洗钱和恐怖融资活动以及有效追缴外逃资金的经验，提高反洗钱和反恐融资机制的效率。第三，我们可以利用这个平台把我们在打击跨境洗钱和追缴外逃资金中遇到的问题摆到国际组织的层面上进行讨论。例如，为什么有些国家和地区是犯罪资金逃匿的主要目的地，为什么这些犯罪所得难以追缴，为什么犯罪分子得不到应有的惩罚。

　　我国反洗钱和反恐融资还面临预防境外犯罪资金入境洗钱的问题。我国已连续多年成为外资流入最多的国家之一，如何有效识别流入外资的合法性和真实性，防止犯罪分子利用我国市场进行洗钱活动，对我们这样的外资流入大国尤为重要。加强国际合作和信息交流，在监管当局之间建立行之有效的合作与协查机制，是甄别和防范非法境外资金流入的有效方法。FATF在这方面可以推广研究跨境资金真实性识别的标准和方式，促进反洗钱和反恐融资国际合作的深入开展。

　　有利于中国的反洗钱和反恐融资体制进一步与国际标准接轨

　　近几年来，在党中央和国务院的高度重视和正确领导下，我国的反洗钱和反恐融资工作在较短的时间里实现了飞速发展，而且在很多方面达到了与国际先进水平同步发展的水平，取得了令世人瞩目的成就。一是符合我国国情并充分体现国际准则和发展趋势的金融业反洗钱和反恐融资法律法规体系基本建立；二是金融业反洗钱和反恐融资工作全面展开，金融业反洗钱意识有明显改观；三是反洗钱监管和资金监测机制基本建立并开始有效运转，利用可疑交易发现涉嫌犯罪线索并最终破获大案要案的数据有所上升，反洗钱和反恐融资机制在发现和打击洗钱等犯罪活动中的独特作用开始显现。

　　2006年10月，全国人大常委会通过《中华人民共和国反洗钱法》，以法律形式明确了我国反洗钱和反恐融资的管理体制，明确界定了国务院反洗钱主管部门和其他有关部门的职责，明确界定了国务院反洗钱主管部门的权限，明确规定了金融业反洗钱和反恐融资的义务和法律责任，并为在特定非金融业开展反洗钱工作预留了空间。《反洗钱法》出台后，人民银行在较短的时间内出台了《金融机构反洗钱规定》、《金融机构报告大额和可疑交易报告管理办法》和《金融机构报告涉嫌恐怖融资可疑交易管理办法》，并会同银监会、证监会和保监会共同颁布了《金融机构客户身份识别和交易记录保存管理办法》。上述法律规章充分考虑了金融机构开展反洗钱和反恐融资工作的定位、社会责任、成本和风险控制能力，考虑了联合国相关国际公约的要求以及FATF“40+9项建议”的要求，有些规章在起草过程中还专门听取了FATF专家的意见，在较大程度上实现了与国际标准的接轨。在金融业反洗钱和反恐融资领域实现与国际标准的基本接轨，有助于我金融机构转变意识，提高对洗钱和恐怖融资风险的防范和监测水平，用国际标准强化自身风险管理，有助于我金融机构在与境外金融机构，在反洗钱和反恐融资领域处于同等地位。

　　近几年来，欧美各国不断强化对金融机构执行反洗钱和反恐融资的要求。美国的《爱国者法案》和欧洲的《反洗钱指令》都对金融机构或者从事金融业务的机构制定了严格的反洗钱和反恐融资责任，要求欧美的金融机构在与其他国家的金融机构往来时，要首先评估对方的反洗钱和反恐融资内控制度，确定风险等级，对达不到FATF“40+9 项建议”主要标准的金融机构要采取强化审查措施，甚至与之断绝业务往来。FATF对自身成员以及申请加入该组织的新成员都有严格的要求，现有成员达不到“40+9项建议”要求的，要制定完善和改进计划，限期达标。对达不到核心标准要求的新成员原则上不能批准其成为正式在员，或者在成为正式成员后，要制定强化的完善和改进行动方案，在短期内达到核心标准要求，在中期框架内改进实施“40+9项建议”的整体达标方案。FATF对成员执行“40+9项建议”的情况要定期评估，评估报告要向全世界公布，完全透明。各国监管机构和金融从业者对FATF的评估报告高度重视，将其作为判断一国金融机构反洗钱和反恐融资风险内控水平的主要依据。

　　在我国国有商业银行股改上市的进程中，外国战略投资者对其反洗钱和反恐融资的内控制度和法律要求给予了高度关注。随着我国金融机构逐步进入主要国际金融中心，反洗钱和反恐融资制度已成为国外监管当局审查的主要内容之一。在这种情况下，中国此次顺利成为FATF的正式成员对我国金融机构迈向国际大舞台有着十分积极的现实意义。中国成为FATF的消息发布后，世界主要财经媒介的报道也都强调了FATF认可中国反洗钱和反恐融资机制的积极意义。

　　有利于促进金融机构加强风险内控

　　金融机构反洗钱和反恐融资工作的核心是建立并有效运行三个制度——客户身份识别制度、可疑交易报告制度和交易记录保存制度。其中客户身份识别制度是反洗钱和反恐融资机制有效运作的基础，也是金融机构审慎经营的基础。金融机构只有了解自己的客户，才能有效减少违约风险、法律风险和操作风险，提高风险内控水平，识别涉嫌犯罪或违规的可疑交易，真正做到审慎和稳建经营。因此，无论从反洗钱和反恐融资角度讲，还是就金融机构自身利益而言，客户身份识别都占有十分重要的位置。

　　在FATF制定的“40+9项建议”中，有关客户身份识别制度的要求和标准属于核心标准，地位十分重要。例如，“40+9项建议”明确要求金融机构不得开立匿名或假名账户，金融机构在与客户建立业务关系或办理超过一定金额以上的业务时，要审慎识别客户身份和相关资料，要核实法人或法律协议的法律地位，核实客户是否代理他人交易。尤其重要的是，“40+9项建议”明确要求金融机构要能够识别最终控制客户的自然人，当客户为政治敏感人物时还要强化身份识别和业务监测。全面实施这些标准对金融机构来讲有较大的难度，FATF现有成员中绝大部分(包括一些主要发达国家)目前都没能够达标。

　　2007年6月，人民银行会同银监会、证监会和保监会共同颁布了《金融机构客户身份识别和交易记录保存管理办法》。这是人民银行和三个监管委员会根据《反洗钱法》，对我国金融机构制定的最为全面的客户身份识别和交易记录保存的具体要求。该管理办法对金融机构如何识别各类客户身份都有详细的规定，对金融机构通过第三方识别客户身份或与境外金融机构建立代理行关系设定了具体的条件，对电汇业务应如何保存发端方和收端方的信息也做了详细规定。该管理办法还明确要求金融机构应了解交易背后的实际控制人，当客户为外国政要时要强化审查。对在客户身份识别过程中出现问题或无法进行身份识别的，金融机构在没有合理理由的情况下不能提供金融服务，并考虑提交可疑交易报告。此外，对客户的身份识别必须是持续性的，要贯穿于整个业务关系的始终。《金融机构客户身份识别和交易记录保存管理办法》的出台，标志着我国的客户身份识别制度与“40+9项建议”的要求基本接轨，对金融机构提高风险内控水平具有重要意义。

　　总之，中国成功成为FATF的正式成员具有重要意义。首先是在政治上获得了主动，在反洗钱和反恐融资领域提升了我国的政治形象，有利于我国在该领域树立负责任大国形象。其次是符合中国的国家利益，符合打击腐败、洗钱等严重犯罪活动的工作需要，符合在打击洗钱犯罪领域开展国际合作的需要，符合树立