国有资本经营预算制实施要靠完善的制度保障

　　国有资本经营预算制实施要靠完善的制度保障

　　———理论界关于国有资本经营预算制度的讨论综述

　　叶 红

　　根据国务院常务会议的部署，期盼许久的国有资本经营预算试点的大幕即将拉开。会议决定从今年开始在中央本级试行国有资本经营预算。就此问题，理论界发表了许多看法，也引发了激烈争论。

　　国资经营预算的编制主体之辩

　　目前对国有资本经营预算的编制主体存在较大分歧。一种观点主张应由

财政部门编制国有资本经营预算，理由为：一是我国现行的法律制度规定的部门职能要求财政部门编制执行国有资本预算；二是根据政府预算统一、完整的原则,国有资本预算编制主体仍应为国家财政部门；三是国家预算只有在财政部门的统一编制下才能使公共预算、社会保障预算和国有资本预算余缺相继，相互融通；四是国有资本预算是政府

宏观调控的衍生手段，保值增值是国有资本经营在微观层次的具体要求，国有资本应该发挥比国有资产保值增值更大的作用，国有资本预算管理必须超越地方利益、部门利益。另一种观点则认为各级国有资产管理部门———国有资产监督管理委员会(国资委)是代表各级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。这就决定了国有资本经营预算和公共预算共同构成我国的政府预算体系。由于两种预算性质不同，其中国有资本经营预算体现的是国家作为国有资产所有者的身份，因而建议由国有资产管理部门———国资委编制国有资产经营预算，并与各级政府财政部门编制的公共预算共同形成政府预算。国有资本经营预算的编制主体不应拘泥于原有的模式，而应取决于该预算的编制目的和内容。如果明确了我们目前所要构建的是经营性国有资本预算而非整个国有资产预算，这个问题的答案就有了，即应由国有资本的产权主体———国资委作为国有资本经营预算的编制主体。

　　如何确定分红程序

　　关于分红程序的问题，主要有两种观点：第一种是政府以所有者(股东)的身份，采取“一对一”谈判的方式，通过国有股东代表确定每一家企业的分红比例，这样既不会破坏企业的法人治理结构，又能照顾到每个企业的具体情况。第二种是采取“一刀切”的方式，政府统一确定分红比例，这样可以避免高额的谈判成本及可能出现的权力寻租问题。两种观点都有其合理性，但是都没有充分考虑我国国有企业的现状。

　　目前，全国独立核算的国有企业约为11.6万户，其中由国务院国资委监管的157家企业集团集合了1.4万户。在此情况下，“一对一”的谈判，哪怕是只针对国资委监管的集团公司(总部)这一层面的谈判，其时间和人力成本之高，都是难以想象的，更别提其中可能造成的权力寻租问题。

　　但是，若采取以一纸公文“一刀切”的简单化处理办法，一是容易引发各方(特别是外国政府、机构及境外投资者)对政府凌驾于企业法人治理结构之上的质疑，二是很难体现政府对不同行业实行不同的宏观调控，三是必然导致不同盈利水平的企业苦乐不均的问题。例如，石油石化、冶金、烟草等行业的净资产收益率都在20%以上，而农林牧渔、建材等行业该指标仅在3%左右，不分行业差别适用同一分红比例，显然不是很合适的。

　　制定合理的分红程序，必须兼顾国家宏观的国有资产管理和维护微观的企业法人治理结构两方面的需要。有的学者认为，采取下列方式可能是比较妥当的选择：

　　首先，遵循国有资产“国家统一所有、政府分级监管”的原则，由国务院和地方政府分别履行中央企业和地方企业的国有资本收益管理职能；其次，各级政府出台正式的企业国有资本收益收缴办法，统一明确本级政府及其部门、机构所直接监管的企业(一般为企业集团的母公司、总公司或总部，以下统称“集团公司”)的上缴利润比例，具体比例可以根据国有经济结构和布局的战略规划和当地国有企业的实际，区分不同行业、资产规模或盈利水平等分档设置；第三，政府按照《公司法》等法律法规要求，通过集团公司的经理办公会或者董事会、股东(大)会等内部治理结构，决定企业的利润分配方案，保证企业按规定比例向国家分配利润。同时，集团公司通过子公司的经理办公会或者董事会、股东(大)会等内部治理结构，决定所属企业的利润分配方案，保证自己向国家分配利润的资金来源，依此逐级类推。这样做的好处，是政府按照事先确定的分红比例要求企业分配利润，减少谈判带来的行政成本，同时保证利润分配的透明度。此外，政府依法通过企业内部治理结构行使所有者(股东)权利，国有股东与非国有股东按照“同股同权”享受分红，维护了企业法人治理结构的运转。因直接向国家分配利润的是集团公司，由他们根据集团的总体发展战略，确定所属企业的分红水平，间接地提高了集团的控制力和资本优化配置效率。

　　国资经营预算编制面临的难点分析

　　有的学者对此次试行的国有资本经营预算制度表示“不乐观”，认为，此次试行国有资本经营预算原则，似乎很难带给我们足够的信任与期待。诸如“统筹兼顾、适度集中”“相对独立、相互衔接”“分级编制、逐步实施”这样的预算原则，弹性空间太大，显然极为空泛，不具备可操性。在相关的预算原则中，我们看不到有关法律与人大对预算进行监督的具体规制文本。此外，将地方试行的时间、范围和步骤由各地政府决定，如此的放权，很容易形成“监督真空”，令人担忧。国企红利最终落在哪个盘子里，也没有那么简单。如去年国资委强调，在国企分红的前两年，红利应主要用于完成企业的改革重组，虽然国企预算体系是公共财政里面的一个子体系，但是，国资委却要将国企红利用于“内部流通”。随着国企分红的开闸试水，相关博弈势必更为深入，要把国企红利顺利地收上来，相关部门与国企本身也必然产生新的博弈关系。会不会因为国企分红，造成垄断行业拥有更大的特权。国企红利应该归于公共财政，依据合法性程序，来施用于公共事业与公共服务。然而，种种现实情况却喻示着，真正实现国企分红最大程度的惠泽于民的诉求，任重道远，我们难以乐观。

　　还有观点担忧，认为所谓国有资本经营预算，归根结底也是一种预算，这就不能不提到公共财政预算的经验与教训。先是在编制程序上，科学性不够，猫腻很多，然后在批准的时候，“看不懂的预算”都能在人大通过，最后在执行的过程中，更是可以擅自调整预算———政府支配财政资源的行为缺少硬性的制约，由此导致政府官员无所顾忌地胡乱花钱。这种公共财政里的“预算软约束”问题，在国有资本经营预算里同样有可能发生，而且一旦发生无疑会更加隐蔽，公众知情的难度也更大。

　　让人大代表和社会公众能够知晓每笔钱的来龙去脉，这是一个成功的国有资本经营预算的必备条件。否则，国企有没有分红，分红的计算依据是什么，不分红的理由是什么，分红的用途是什么，如果这些问题都是一头雾水的话，那所谓国企分红恐怕就只有形式上的意义，最终的分红果实很可能会成为部门利益或者个人利益，而不是国民福利———摘西瓜的人和切西瓜的人把西瓜吃了，公众甚至连西瓜长什么样、有多大个儿都难以知道，更遑论吃瓜了。

　　还有人认为，建立国有资本经营预算制度，难点是如何处理好以下关系：首先，是如何理顺国有资本经营预算与公共预算的关系。公共预算收入的主要来源是税收，主要用于社会的公共支出。国有资本预算的收入则是凭借国有资本取得的投资收益和资产转让收入，主要按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整及增强国有经济的控制力的要求，投向关系国家安全和国民经济命脉的关键行业和重点领域，实现国有资本的增值。两者的目的虽然不一致，国有资本应形成相对独立的预算体系，但从国有资本收益的性质来看，它的所有者也是全民，因此其收益也必须归全民。国有资本收益必须纳入国库，然后通过国家的公共财政支出才能回归于全民。

　　其次，是如何协调出资人与企业之间的利益关系。现在的难题在于，中国的国有企业尤其是绝大部分央企，不是依据《公司法》而是《全民所有制工业企业法》注册的，也即属于《企业法》调整的范围，而1988年出台的《企业法》不可能有出资人的概念，只有政府主管部门的概念。所以对于这部分企业，国资委作为出资人的分红权能否落实还存在疑问，特别是一些特大型企业，这个问题尤为突出。

　　(作者单位：中国社科院经济所)

　　来源：中国改革报