区域环保督查制度的今天与明天

　　区域环保督查制度的今天与明天

　　访国家环保总局西南督查中心主任马宁

　　文/本刊记者 蔡亚林

　　2006年7月，国家环保总局决定在全国六大区域建立环保督查中心。这一制度实行已近一年。这项同时直面环境保护与经济建设、国家利益与地方利益两大棘手矛盾的制度创新，到底现实执行情况如何？未来生命力又如何？国家环保总局西南环保督查中心主任马宁说：区域环保督查制度的建立是一个国家政治文明的体现。

　　初衷

　　《经济》：这项制度是在一个什么样的背景下提出的？初衷何在？

　　马宁：我国自1972年开创环保事业以来，取得了辉煌成就，但也暴露出一些问题：

　　一是国家意志在某些地方不能得到很好的体现。国家法律法规和政策规定的环评、“三同时”、污染物总量削减等约束性措施在具体贯彻过程中在一些地方打了折扣。

　　二是跨省界重大环境纠纷的监管协调能力较弱。经济的发展必然带来纠纷的增多，而地方政府的环保责任只限于本行政区域，每当处理跨界污染纠纷时，经常出现当事双方或多方，大喊大叫，各说各的理，不能从根本上查明事实真相，不能准确界定相关责任，不能有效化解可能激化的矛盾。

　　三是地方环境信息失真比较普遍存在。一些地方在发生污染事故后，不及时或不全部把事实真相报告国家；一些地方的环境统计数据存在较大“水分”，往往为了多留一点环境容量就虚报数据，又为了少收或多收排污费改变数据等等。

　　四是国家环境管理能力严重不足。国家环保总局现有行政编制200人，要管理960万平方公里的辽阔国土和13亿人口显然力不从心。而国土与我国差不多，人口仅为我国1/5的美国，其国家环保署共雇佣了1.8万名员工。

　　五是日益抬头的地方保护主义增加了环境执法的难度。由于片面理解“发展就是硬道理”，由于现行的考核体系和急于求成的功利心里，一些地方为了“招商引资”，为了保护财政“税源”，为了保护体量不等的“就业平台”等等，不惜洞穿国家法制底线，出台五花八门的“土政策”，如免收排污费；执法人员不在规定的时间不得进入企业执法；更有甚者有的政府官员居然与不法业主同流合污，包庇其超标排污、无证生产经营危险废弃物等违法行为，成为环境违法者的保护伞、挡箭牌和代言人。

　　此外，新时期环境管理外延不断扩大，环境监管已从比较单纯的工业和城市污染源控制，扩展到生产、流通、消费等经济社会文化各个领域；监管对象也从以违法企业为主，扩展到对政府、企事业单位和个人的监督。对各级政府的督查需要国家派出类似“宪兵”的角色强势出击，铁腕监管。

　　一系列异常突出的矛盾，一系列异常艰巨的任务，呼唤着一项重大制度——区域环保督查制度的出台。国家作出这样的制度安排的根本目的在于解决跨区域、跨流域环境管理问题，全面加强环境监管“国家队”的能力建设，强力构筑和完善环境执法监督体系，进而促进环境保护实现“三个历史性转变”。

　　执行

　　《经济》：西南环保督查中心工作进展如何？当前的工作重点是什么？

　　马宁：西南环保督查中心是2006年9月3日开始组建，10月25日经国家相关部门批准正式成立，迄今受总局委托承办处理重大环境污染事件、跨界纠纷、污染物总量核查、违法企业专项查办、群众上访投诉督办等共58件；工作足迹遍及云贵川藏渝西南五省区市，行程超过两万多公里，奉命关停的违法企业资产超过了200亿元。

　　正所谓“创业艰难百战多”。在9个月边组建边工作的过程中，我们的确遇到了不少困难。比如最初四个月身无分文，进驻西南后主要*个人的人脉关系求助军队，解决了临时办公和栖身之所；比如至今我们的中层和一般干部还没到位，仅*三名主任、副主任显然无法完成繁重的应急、核查任务，紧要关头来了一批热心于环保督查事业的“志愿者”，还有几位市县环保局和政府领导伸出了温暖的援助之手；还比如在云贵高原，在金沙江畔，在秦岭巴山，经常要昼夜乘车十多天，蹲守排污口，暗查违法企业……

　　尽管如此，整个团队始终保持了昂扬的斗志和饱满的激情，还自发形成了这个团队初始的精神特征。比如“716”工作制，许多人自觉每周上七天班，每天工作16小时。

　　作为团队的首任主官，我渴望通过自己的言行影响每个成员养成忠诚、纪律、勤奋、敏捷的性格和气质。

　　区域环保督查制度作为一个新生事物，其前景的广阔，其对经济又好又快的发展所产生的推动力毋庸置疑，但在成长的过程中，需要探索完善的地方也是大量的、具体的。当前我们工作的重点是：探索主要污染物总量削减核查和自然生态保护区环保督查的有效途径；探索建立跨界污染和重大环境应急响应机制；探索建立跨界环境纠纷调解处置机制和公众来信来访受理处置模式。

　　焦点

　　《经济》：在日常督查中与地方政府和环保部门发生过什么样的摩擦？

　　马宁：摩擦谈不上，但我们在实际工作中，的确发现了一些问题。比如2006年发生的泸州川南电厂柴油跨界污染事件，市、省两级环保部门报告上级的数据都是“进入长江柴油0.38吨”，而且两次在电话中告诉我污染物很少，不用前往泸州。但我们现场核查的结果是16.945吨；再比如说有一个地区土法炼汞十分猖獗，上级让地方查了几次都说没有。后来派我们突袭暗查，当场查获36口大锅正在炼制；还比如2007年总局“环保风暴”叫停82个项目，委托我中心负责西南地区现场核查，去了五个市，大部分地方政府官员异口同声的说，“关停项目一是会造成失业，影响安定稳定；二是会影响地方经济发展；三是会影响设备设施安全等等。”

　　我们的态度非常简单，也非常明了：“所有决定都有裁量空间，无论空间有多大都不能洞穿法制底线，违法必究，执法必严。”

　　同时我们认为，无论公民还是政府，必须诚信为本。国家环保总局关停“上大压小”项目一方面是国家产业政策明令淘汰的或项目本身违反了国家环保法律；一方面也是业主单位和当地政府当初报批项目时，自己承诺的。

　　其次，个别省级环保部门中的少数人认为，区域环保督查中心的建立，是在国家和省级之间又加设了一个管理层级，有个别干部公开说，“区域中心是多余的，是狗拿耗子多管闲事”。这种极端的情绪化语言，实际上折射出一部分人对原有利益格局可能被打破的心里恐惧。坦率地说，区域环保督查中心没有，也不能去分省局的权。正如前面所言，中心是总局权力的执行者，是总局直属的专门负责环境监察督查督办的“快速反应部队”。其所以快速，因为他如同解放军序列里的野战部队，平时驻防在守卫区域研训战法，一有紧急情况即可实施机动，指挥*前，抵近督查。

　　在消除区域环保督查工作阻力和人为障碍的问题上，首先要解决领导干部的认识问题。当然这需要时间，需要磨合，需要说服、引导、教育、宣传，但也需要付出一定的代价，通过处理事和人，交一定的学费，才能触及灵魂的统一认识，形成共识，相互支持，相互推动。

　　展望

　　《经济》：你曾提出这项制度的完善需要15年时间，为什么？

　　马宁：我的确作过“中国环保区域督查机构应分为三个阶段完善”的妄断。三个阶段恰与我国国民经济“

　　众所周知，中央这几年一直在强调到2020年是一个战略机遇期。这是因为按现有的发展速度不变，到2020年，我国人均GDP将跃过3000美元大关，迈入中等发达国家初级门槛，综合国力将明显增强。环保督查乃至全部环保工作要上台阶，离不开巨量的经济投入。目前，制度设计者门正在构想区域督查应完成从“宪兵”到“管理者”的转换，即由督查中心向大区办或区域分局过渡。这类模式的首要局限是行政成本剧增。区域分局机构规模庞大，与国家环保总局内设机构设置相同，人员装备、业务费用投入巨大，这种扩张只能随着国家财力不断增强而逐步实现。

　　15年组建完善具体要实现三大阶段性目标：

　　第一阶段(“十一五”期间)，实现在“监察中督查。”区域环保督查是通过开展环境监察业务，或对环境监察业务实施监督实现自身使命的。作为监督“环境监察”的“宪兵”倘若不懂得“环境警察”的全部业务，要做好工作是不可思议的。因此在第一个五年实现人员、装备、业务技能到位，完成与总局环监局的整体业务对接，完成与总局污控、环评、生态等司的个别业务对接，理顺与辖区各级政府和环保局的关系，应该说是任务繁重，时间紧迫。

　　第二阶段(“十二五”期间)，实现“在督查中的监察”。这一时期的一个明显特征是从被动监察，转为主动监督。总局将区域内的环保资金分配权赋予区域督查中心，通过项目凝聚地方和业主，在项目的实施中实现督查督办。同时参与、组织区域环保规划和国家项目的环评验收。

　　第三阶段(“十三五”期间)，“在管理中的督查”。按照美国大区办的模式，区域环保督查中心过渡为国家总局的大区分局，应拥有规划、审批、、案件定性和处置等行政职能和权利，代表国家环保总局全面负责辖区的环境管理。