资源环境价格改革稳健推进

　　文/本刊记者 袁宏明

　　如果用一句话来概括资源环境价格改革对中国经济的影响，那可能是：于无声处听惊雷。

　　近期，配合节能减排工作的开展，国家发展改革委与相关部委连续出台了《城市供热价格管理暂行办法》和《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》。

　　据悉，排污费改革已经提上了日程，城市污水处理费和垃圾处理费、二氧化硫排污费至少将提高一倍以上。

　　6月26日，在北京大学中国公共财政研究中心举办的“中国养老医疗社会福利体系改革国际研讨会”上，国家发改委副主任毕井泉指出，要坚持“污染者付费”原则，逐步提高收费标准，明确各种排污费的收费目标。提高收费标准的原则是，要能够补偿污染治理成本。

　　中国偏低的资源环境价格，既未充分反映资源的稀缺程度，亦未充分反映环境治理成本和资源枯竭后的退出成本。

　　如果中国每年产生的全部垃圾焚烧，大概需要500亿元，目前实际征收的大概只有20多亿元。36个大中城市征收的污水处理费平均每吨只有0.67元人民币，不足处理成本的7成。其它600多座城市大多数没有建污水处理厂，征收垃圾处理费在许多城市还属于空白。

　　资源环境约束是“十一五”时期和今后相当长的时间内我国经济社会发展面临的最大挑战。6月初，国务院印发的《节能减排综合性工作方案》中提出：我国将抓紧出台资源税改革方案，改进计征方式，提高税负水平，适时出台燃油税。

　　花旗集团中国经济学家沈明高认为，在不提高资源价格的情况下，想改善中国经济的增长质量、提高经济增长的效率是非常困难的。

　　按现在的资源消耗强度，实现到2020年我国国内生产总值比2000年再翻两番的目标，是难以为继的。要实现经济可持续发展，就必须改变目前这种靠大量消耗能源资源、牺牲环境为代价的粗放式发展的状况。必须使资源性产品价格真正反映资源的稀缺程度，以促进结构调整和经济增长方式转变。与此同时，提高环保收费标准是减少污染、保护环境、恢复生态的迫切需要。

　　国家发改委宏观经济研究院王一鸣常务副院长向《中国投资》指出：“资源环境价格改革，对于节约资源、减少排放、提高资源配置效率，都将起到实质性作用。”

　　正当其时

　　资源环境价格改革迫在眉睫，尤其对于完成“十一五”节能20%左右和减排10%两个约束性指标，来得正是时候，将提供一套重要的制度性保障。

　　据国家环保总局公布的数据，2006年我国二氧化硫排放量2594.4万吨，比2005年增长1.8%。其中60%以上，都是燃煤发电厂排放的。

　　为了扭转不利局面，5月29日，国家发展改革委和国家环保总局联合下发了《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法(试行)》。据悉，《办法》是国务院《节能减排综合性工作方案》下发后第一个贯彻落实的文件。

　　“脱硫电价的一个核心问题，就是通过经济手段来提高企业安装脱硫设施进行脱硫的积极性”，国家发展改革委价格司有关负责人称。

　　从2004年开始，国家发展改革委对安装脱硫设施的新建燃煤电厂采取了上网电价每度电加价1.5分钱等措施。但运行3年来，还存在一些问题：一是现有燃煤电厂仍有一半左右没有安装脱硫设施；二是由于缺少系统、有效的监管办法和手段，已安装脱硫设施的燃煤电厂存在闲置或故意不运行脱硫设施的现象；三是部分已安装脱硫设施的燃煤电厂没有及时得到电价补偿。

　　而《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法(试行)》从脱硫设施建设安装、在线监测、脱硫加价、运行监管、脱硫产业化等方面提出了全面、系统的措施。

　　“《办法》里有一个很重要的亮点，就是动员全社会的力量来监督这个事情”，价格司有关负责人介绍说。一是举报机制。电厂安装了脱硫设施故意不运行，老百姓可以举报，环保局和物价局去对电厂处罚，并对举报者予以适当奖励。二是公布机制。今后，国家发展改革委每年1月底前汇总各地脱硫电价执行和扣减情况，按省、按电网向全社会公布，让老百姓来监督。

　　6月3日，国家发展改革委、建设部印发了《城市供热价格管理暂行办法》。“总的一个原则，就是鼓励大家节约用热，就是节约能源、节约煤炭，就是自我减排”，国家发展改革委价格司有关负责人说。

　　改革的一个核心变化是，以前按建筑面积计费的取暖费，逐步实行基本热价和计量热价相结合的两部制热价。其中，基本热价主要反映固定成本，可以按照总热价30%-60%的标准确定。两部制并不是一个新概念，一个通俗理解是，即使你家把电闸拉了每个月也要交纳1度电费，因为电力在传输中是有损耗的。

　　供热价格改革还有另一个亮点，是把政府、单位对公民供热的“暗补”改为“明补”。埋单者的变化，有利于提高居民的节热意识。

　　据悉，公开透明的原则将贯穿于整个资源环境价格改革进程。下一步，自来水提价，污水处理费、垃圾处理费的收费标准和收费总额都将在网上公布。“由老百姓评判，让全社会来监督和讨论，形成改革共识”，国家发展改革委价格司有关负责人说。

　　渐进式改革

　　资源环境价格改革，对经济的影响可谓是“牵一发而动全身”，很自然地成为国内外瞩目的焦点。

　　截至6月22日，今年以来，中国石化(0386.HK)的股价在香港资本市场大约上涨了1/4，这不仅得益于投资者对中国能源股的普遍热情，也源于对中国最终将彻底改革国内燃料价格的预期。

　　而在两年前，财政部给予中国石化集团100亿巨额补贴，曾被广泛解读为资源环境价格改革的一个引线。

　　2005年，国际石油价格经历了一轮暴风骤雨式的上涨。印度尼西亚、泰国等东南亚国家采取了大幅提价的做法，使石油消费锐减，经济发展也受到严重影响。在国内成品油同原油价格倒挂进一步扩大、石油炼化大面积亏损的情况下，中国石化集团获得了财政部100亿元人民币的补贴。

　　在热烈争议中，改变石油定价机制以及制订替代能源战略，均已进入了决策者的视野。

　　更大范围的资源环境价格改革试验，此际已经展开。2004年初以来，围绕煤电油运等要素的上游价格改革如火如荼，土地、水、电、油、人力资本、利率、汇率等诸多要素价格上调的趋势已经确立。

　　2005年10月28日，国务院副总理曾培炎在“全国资源价格改革研讨会”上指出，当前要认真研究水、电、石油天然气、煤炭、土地价格等方面的改革。

　　这次会议，明确了资源环境价格的市场化改革方向，进一步减少政府对资源配置和价格形成的干预，逐步建立以市场定价为主的资源价格形成机制。

　　此后，资源环境价格改革方案的制订工作成为焦点。首当其冲的正是石油价格改革。

　　2006年3月26日，国务院实施了以完善价格形成机制、调节利益分配为中心的石油综合配套调价方案。

　　方案的主要内容是：在坚持与国际市场接轨的前提下，建立既反映国际市场石油价格变化，又考虑国内市场供求、生产成本和社会各方面承受能力等因素的成品油价格形成机制。同时，还建立了石油企业内部上下游利益调节、相关行业的价格联动、对部分困难群体和公益性行业给予补贴以及石油企业涨价收入财政调节等4个配套机制。

　　按照方案确定的原则和思路，2006年国家两次调整了国内成品油价格，汽、柴油出厂价格每吨累计上调了800元和700元。受提价影响较大的北京出租车司机，开始享受每月800元人民币的油补。

　　值得强调的是，石油综合配套调价方案改变了以往“就价格论价格”的做法，而是强调了改革的综合性、配套性和整体性。

　　尽管该项改革方案令“燃油税呼吁者”失望，但成品油价格体制改革的分步进行，也有其合理逻辑。国务院发展研究中心市场经济研究所邓郁松认为：长期以来，国内汽油、柴油的生产、进口和批发等环节仍主要由中石化、中石油两大集团公司所主导，因此完全放开国内成品油价格的条件尚不具备。

　　石油综合配套调价方案，为其后渐次推进的资源环境价格改革树立了一个成功样板。

　　去年11月20日，生产要素价格改革也迈出了重要的一步，财政部、国土资源部及中国人民银行联合发布《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，规定：自2007年1月1日起城镇土地使用税将提高两倍，新增建设用地有偿使用费和耕地占用税将各提高一倍。

　　去年底召开的2007年全国发展和改革工作会议，进一步明确了深化资源环境价格改革的4项原则：促进资源节约和综合利用，落实污染者付费原则，发挥市场机制的作用，保持社会稳定。

　　下一个焦点

　　继石油综合配套调价方案之后，煤炭成为下一轮燃料价格改革的焦点。

　　煤炭价格改革的重要性，即使不比石油综合配套调价方案更高的话，至少也一样高。在我国的能源消费结构中，大约2/3的能源来自煤炭。国家发展改革委预计，国内2007年煤炭需求量将上升4.2%，达25亿吨，2010年前将达到26亿吨。

　　一组值得注意的数据是，受取消煤炭

　　尽管一个月的数据不足为凭，但其中所折射的变化趋势却值得关注。尤其对进一步深化煤炭价格改革而言，这一变化无疑构成了良好的支撑因素。

　　考虑到环境治理成本和资源枯竭后的退出成本，部分改革试验已经展开。去年4月19日，国务院常务会议批准在山西开展煤炭工业可持续发展政策试点。试点政策主要包括4项：一是存量资源矿业权出让收益，中央政府与山西省政府按2比8分成；二是将能源基地建设基金调整为山西煤炭可持续发展基金；三是煤炭企业按规定提取矿山环境治理恢复保证金，吨煤提取约10元；四是提取煤矿转产发展基金，吨煤提取约5元。

　　去年12月27日，国家发展改革委取消了全国煤炭订货会，实施煤炭价格完全由企业自主协商的机制，煤炭生产企业和消费企业可以依据煤炭的质量和供求量协商价格。由于供需双方不再受一年一次的全国煤炭订货会约束，预计煤炭价格将更好地反映市场供求状况。

　　今年5月中旬，国务院正式批准建设中国太原煤炭交易中心。在观察人士看来，这是彻底放开煤炭价格管制的一个强烈信号。

　　山西的建设者向外宣示了“与国际接轨”的勃勃雄心：将建成年交易额8000亿元的大市场，成为世界第三或第四大交易中心，比肩纽约原油和伦敦原油交易市场。世界煤炭和焦炭市场将出现“中国价格”，这将增加我国在煤焦等重要能源商品领域的国际话语权。

　　太原煤炭交易市场总经理欧阳业新称，中国太原煤炭交易中心的设立是我国形成煤炭统一市场的第一步，计划经济的最后一个堡垒——煤炭订货会将彻底退出历史舞台。

　　改革：既要积极，更要稳妥

　　在瑞士信贷亚洲区首席经济学家陶冬看来，要素价格调整对中国整体经济的影响还处于可以控制的范围。因为生产要素价格调整的“钥匙”毕竟掌握在政府手中，通过观察价格调整之后的反馈，政府部门还会继续做出相应的调整，通货膨胀仍然处于可控状态。

　　处理改革发展稳定的关系，正是把握资源价格改革时机的一个重要考量。曾培炎副总理指出，要妥善处理不同利益群体的关系，特别是充分考虑低收入群体的承受能力。改革要把握时机，分步推进。

　　在2006年两次提高成品油价格的过程中，政府部门采取价格联动、发放临时补贴、减免收费等措施，有效缓解了油价调整对出租车等运输行业的影响。

　　内蒙古发改委副主任包满达认为：资源环境价格改革涉及方方面面的利益，要充分考虑各方面的承受能力，区别对待，分类实施。“对于涉及居民的改革，要分步到位，尽可能减少对群众生活的影响；对涉及企业的改革，步子可以大一点”。

　　在2007年全国发展和改革工作会议上，国家发展改革委副主任毕井泉说，资源环境价格改革“既要积极，更要稳妥”。要根据资源环境价格改革对社会各方面的影响，把握好改革的时机和力度，统筹规划、分步实施，把改革的影响控制在社会各方面所能承受的范围内。