资源环境价格改革大思路

　　资源环境价格改革大思路

　　——专访国家发改委宏观经济研究院王一鸣常务副院长

　　文/本刊记者 袁宏明

　　对宏观经济影响

　　《中国投资》：在贯彻落实科学发展观、推动经济增长方式转变的大背景下，您认为应该如何理解资源环境价格改革的必要性？

　　王一鸣：目前我国经济增长方式的基本特征，用简单一句话概括，就是经济增长依赖于低成本的资源和生产要素的高强度投放。正是由于资源(矿产、水资源)和要素(劳动、资本、土地)成本很低，才使得高强度投入成为可能。

　　过去，我国经济规模还不是很大，产业结构也不是以重化工业为主导，城市化水平很低，在这样的条件下，依靠资源和要素的高强度投入还是有回旋空间和支撑条件的。但随着经济规模的迅速扩张，我国还要延续快速增长势头，再主要依靠资源和生产要素的高强度投放来拉动经济增长，就很难持续下去。

　　我觉得目前到了一个关口。过去28年的经济高速增长还能否持续，最根本的将取决于经济增长方式的转变。

　　怎样转变经济增长方式？最根本的就要发挥市场机制，由市场发挥对资源配置的基础性作用。过去经济增长方式之所以粗放，就是因为市场配置资源的基础性作用不到位。

　　我国土地资源稀缺，为什么会有零地价？人均水资源占有量只有世界的1/4，为什么水价很低？油气资源紧缺，为什么

成品油价格比国际市场还低？核心一点就是，价格不反映市场的供需状况，不是市场交易的结果。

　　在市场经济条件下，价格主要是靠市场交易形成。目前，我国资源和环境的成本很低，主要原因就在于政府定价，市场配置资源的功能没有发挥作用。

　　随着市场化改革的深入，目前商品和服务市场领域已基本实现市场化。但在资源性产品、生产要素价格领域，市场配置资源的功能被阻断了。本来资源是稀缺的，但传递给市场主体的信号并不是这样。

　　贯彻落实

科学发展观，在经济领域的一个核心任务，就是要转变增长方式。转变经济增长方式，主要应该通过市场配置资源来实现。资源环境价格改革，对于节约资源、减少排放、提高资源配置效率都将起到实质性作用。

　　提高资源产品价格，就会使整个社会形成良好的节约风气。首先资源产品成本提高，自然就会去节约。其次是利用价格倒逼，由于成本提高，企业就会想办法降低成本，开发利用节约资源的新技术。

　　这样带来的结果是：降低资源投入，提高资源的使用效率，使经济增长由主要依靠资源和生产要素的投入，转向主要依靠提高资源和生产要素的使用效率。

　　《中国投资》：资源环境价格改革将对我国的宏观经济将产生怎样的深刻影响？

　　王一鸣：国际上对中国宏观经济问题有很多评论。目前，我国宏观经济最大的问题就是内外不平衡。

　　内部不平衡主要是投资和消费的不平衡，经济增长过度依赖于投资，投资率很高。由于消费增长比投资增长要低得多，最终在消费能力与投资形成的供给能力之间出现巨大的缺口。

　　从根本上看，外部不平衡是内部不平衡在开放条件下的反映。要解决外部不平衡，不能只解决内外需问题，还必须解决投资和消费的不平衡。

　　过去几年，政府财政收入增长很快，每年都增长20%以上；企业利润增长也很快，比如去年规模以上企业利润增长30%多；但城乡居民收入增长在10%左右。由于投资收益高，企业利润多数用来扩大再生产。政府职能转变没到位，过于注重GDP增长，政府财政收入增长也大部分转到投资领域。这种情况，进一步加大了投资和消费之间的缺口。

　　资源环境价格改革对宏观经济的深刻影响，就在于它能够有效提高投资成本。投资成本高，增速会回落，自然就会跟消费形成一个平衡点。

　　只有投资和消费形成平衡，内外需的平衡才能根本解决。由于内外需不平衡是投资与消费不平衡的外在表现形式，从这个意义上说，提高汇率只能解决表层问题，不解决根源问题。

　　解决外部不平衡问题，有3种办法：

　　一是冻结汇率，逐步提高资源性产品价格。这是从源头解决问题，提高投资成本。

　　二是不动资源性产品价格，提高汇率，从外部找平衡。

　　三是既动资源产品价格，又逐步调整汇率。这样做，可以减小我国汇率上升的压力和成本。

　　我认为，调整汇率和资源性产品价格改革两种方式结合，比较适合现在的情况。在对外平衡上，通过汇率的缓慢提升，减少外贸的过快增长，来降低人民币升值压力。在内部，通过提高资源产品价格，提高投资成本，来平衡投资和消费的关系。

　　综上所述，资源产品价格改革，对解决当前宏观经济面临的根本矛盾，解决内外需失衡问题，都将产生非常积极的作用。

　　《中国投资》：深化资源环境价格改革，对于贯彻节能减排等政策，将会产生怎样的影响？

　　王一鸣：从节能减排形势来看，当前已经到了非常严峻的地步。

　　回顾“十五”情况，所有的数量发展指标，包括GDP增长、外贸出口、投资增长，都是超额完成。但有关质量的指标，很多都没有完成。“十五”末期和初期比较，能耗和产业结构变化并不大，服务业没有明显增长，二产比重还在迅速提高，污染排放大幅度增长。

　　中央在“十一五”规划里明确提出了节能减排两个约束性指标。但从2006年来看，单位GDP能耗降低了1.21%，没有达到4%的预期目标，污染物排放不降反升。

　　在这种严峻的情况下，再不加大工作力度，节能减排指标就很可能实现不了。目前，行政手段用得比较多，比如中央与地方政府、大型企业签订协议书。我认为，最根本的还是用市场的办法，就是搞资源环境价格改革。只有市场配置资源的功能增强了，节能减排的目标才能逐步达到。

　　今年第一季度，电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等6大高耗能行业平均增速20.6%，比工业平均增幅要高2、3个百分点。一个很重要的原因就是资源环境成本低，导致高耗能行业利润很高，从而吸引了更多的投资进来。要解决这个问题，就一定要把扭曲的资源环境价格矫正过来。

　　改革总体框架

　　《中国投资》：在您看来，资源环境价格改革的整体框架是怎样的？应该包含哪些重要方面？

　　王一鸣：资源环境价格改革的基本思想，就是增强市场配置资源的功能，能够由市场配置的尽量交给市场；在有外部性的一些领域，不能完全交由市场机制解决的，政府要加强社会性管制。但总体上，要强化市场配置资源的功能。

　　在改革思路上，资源环境价格改革不仅要反映资源的稀缺程度，还要充分反映市场供需，反映生态和环境成本；要打破资源开发垄断和市场分割格局，引导和激励市场主体在充分竞争中节约资源，提高资源利用效率。

　　我认为，改革的任务主要包括4个方面：

　　第一、根据煤炭、石油、天然气、金属矿、水资源等不同资源的自然和社会属性，完善各种资源的价格形成机制。

　　资源环境价格改革的目的，就是要矫正资源价格扭曲，引导资源性产业的合理发展，增强产业结构升级的动力。如果资源性产品价格过低，就会刺激资源性产业过度发展，粗放经营就能赚钱，产业结构升级就缺乏压力和动力。

　　比如，华北地区水资源匮乏，人均只有400方水，是全国人均水平的1/5。但河北、山西建设了庞大的高耗水的钢铁工业。为什么最缺水的地方，反而兴建了庞大的高耗水工业呢？就是因为水价太低。如果把水价提高，就会倒逼地方发展节水型产业。

　　第二、建立健全资源有偿使用制度和资源产权制度。

　　所谓资源有偿使用制度，就是开采资源要付出成本。

　　按照法律，矿产属于国家所有。资源开采权是一种特许权。在计划经济时期，由于资源开采企业都是国有企业，政府把资源开采权交给国有企业，是没有问题的。但现在市场主体已经多元化，民营企业大量进入资源开采领域。

　　资源开采的特许权为什么给你而不给他？市场经济解决这个问题的手段，就是拍卖。

　　目前财政部正在试行“招拍挂”的资源有偿使用制度。具体方法为：由第三方评估，根据资源储量、开采难易程度给出一个基准价格；然后“招拍挂”，价高者得。

　　“招拍挂”形成一个市场交易价格，矿主以市场价格获得开采权，就会吃干榨尽，有利于节约资源。以前，由于采矿证很便宜，造成开采过程中的“吃菜心”现象，就很容易造成资源浪费。

　　“招拍挂”的下一步是建立现代产权制度。资源开采权是可以流转的，这就需要有一套更加完备的制度基础。

　　第三、理顺资源税和资源费。

　　除了资源开采特许权拍卖，资源税和资源费也是国家收益。目前的问题是资源税率太低。在现有体制下，资源税是地方税，地方政府可以用这笔钱去治理因资源开采带来的环境破坏。由于资源税率太低，这笔钱不足以进行生态环境治理。

　　要解决这个问题，就需要提高资源税率。一方面要足以补偿生态环境治理成本，另一方面有能力改善公共服务，包括办教育、医疗卫生、社会保障。资源开采企业赚钱的同时，也让资源所在地的老百姓能够致富。

　　以前，资源税是从量计征，而不是从价计征。这几年，石油、天然气、煤炭价格大幅上涨，企业利润猛增，但地方政府并没有多受益。所以资源税费改革，要从从量计征转向从价计征为主，从量和从价计征相结合。这样既有利于提高资源利用效率，也有利于资源富集地区分享资源溢价的收入。

　　理顺资源税和资源费的关系，如果大幅调高资源税率，矿产资源补偿费是否可以取消，把资源税费整合起来。

　　第四、放宽部分资源垄断领域的市场准入。

　　打破垄断有利于竞争，提高资源配置效率。在电力、油气等垄断行业，竞争程度提高后，价格自然会下降，老百姓就会受益。

　　改革难点

　　《中国投资》：目前，资源环境价格改革面临哪些主要矛盾和问题？

　　王一鸣：目前最核心的矛盾是，调整现有利益格局的阻力很大，难度也很大。政府怎样合理地从价格管制中退出来，让市场去决定价格。但政府又不能全部退出。比如一些资源性产品带有准公共品性质，不是一般意义上的商品，不能完全由市场来定价。怎样把握这个边界是一个很大的问题。既要发挥市场配置资源的功能，政府又要进行适度的管制。这个问题只能在改革中慢慢去探索。

　　《中国投资》：在一些垄断性的资源领域，对资源的占有形成了一定的既得利益格局。那么，在资源性产品价格改革上形成共识是否比较困难？

　　王一鸣：提高资源产品价格，政府收益会增加。但过去政府为什么维系很低的资源价格？是因为资源性产品成本低有利于GDP的快速增长。

　　要达成改革共识，需要解决好两个核心问题：一是体制，一是发展战略。体制问题主要是指，在资源和生产要素领域的市场化改革还不彻底。战略问题主要是指，通过压低资源价格追求经济快速增长的赶超战略。这两方面都需要调整，通过深化改革，进一步推动市场化，我们叫“深度市场化”。在煤炭、油气、电力、水务等垄断性领域，改革是对既得利益格局的调整，所以，资源和要素价格改革比商品服务领域改革的难度要大得多。但是，不下决心调整这种扭曲的价格，经济增长方式转变就很难到位，内外经济不平衡的问题也很难解决。

　　《中国投资》：推进煤、石油、天然气、金属矿、土地、水等资源性产品价格形成机制，需要做哪些方面的工作？

　　王一鸣：首先，就要转变思想，搞市场经济要相信市场，不能由政府去替代市场。其次，要有一个合理规划。第三资源性产品价格改革影响面很大，改革方案要听取社会各方面的意见。第四，改革要谨慎，要适度，既要坚持市场化改革方向，又要把改革进度和老百姓的可接受程度有机地结合起来。

　　当前，资源环境价格改革面临一个“两难”处境。去年以来，我国通胀率呈上升趋势。改燃油税，改资源环境价格，对价格的影响是比较全面的，通胀率还将继续上升。今年价格预期目标是上涨3%。扭曲的价格不改不行，一改就会提高通胀率。怎样把握改革时机比较困难。

　　《中国投资》：资源环境价格改革产生的收益如何进行再分配？

　　王一鸣：资源性产品提价的收益不能完全交给企业。

　　我认为，应该由政府收上来，分成3块：一是补助低于城乡低保标准以下的低收入者。油价、水价上涨后，农民及城市低收入者的生产和生活受到影响，对他们要进行补助；二是搞节约技术研发；三是治理生态环境。

　　环境价格改革思路

　　《中国投资》：相比资源性产品价格改革，环境价格改革显得稍微抽象一些。您对于环境价格改革的看法是怎样的？

　　王一鸣：环境价格改革主要是针对污染物排放。大的思路主要有4点：

　　一是提高排污收费标准。这件事做起来相对容易。

　　二是强制性淘汰落后产能。比如，现在5万千瓦、10万千瓦发电机组，100立米、200立米以下高炉，逐步都要淘汰。

　　三是排污权交易。给企业一定的排放指标，没有用完可以交易，如果排放指标不够就要购买。在这种制度安排下，企业就会非常注意减少污染物的排放。

　　四是研究征收环境税，这是一个非常必要的手段。现在主要是排污收费，是由环保部门征收。由于环保部门是地方政府的下属部门，容易受地方追求GDP的影响。

　　收税是市场经济下最有效手段。如果把排污收费改成征收环境税，对污染物排放将起到很大控制作用。税务部门拥有健全的网络和机构，征收环境税的交易成本很低。

　　目前我国还不具备搞排污权交易的条件，一是制度不允许，二是监管体系也达不到水平。所以，征收环境税是现阶段比较适用的方式，既可以有效地提高排污成本，这笔税收也可以用来治理环境，搞节能和减排技术的研究。