投资体制改革进入关键时期

　　投资体制改革进入关键时期

　　——专访国家发改委投资司杨庆蔚司长

　　3年改革进展回顾

　　《中国投资》：杨司长，您如何评价投资体制改革三年来的进展和成效？

　　杨庆蔚：3年来的改革实践充分证明，《决定》提出的改革方向是完全正确的，具体的改革措施符合中国目前实际情况，社会各界的基本态度是支持和肯定的。

　　3年来，投资体制改革取得了突破性进展：新的体制框架基本建立，改革成效初步显现；新的管理理念得到了普遍认同，企业的投资主体地位开始确立；政府和企业已经开始适应新的管理制度，正在逐步度过磨合期；政府的管理职能正在转变，市场配置资源的基础性作用日益加强。通过深化改革，坚定了广大投资者的信心，规范了政府的投资管理，适应了当前社会和经济发展的需要，促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。《决定》不仅推动了投资领域改革的深化，还适应了依法行政、政务公开、提高行政效率的要求。同时，《决定》提出了系统、全面的改革精神和政策措施，近期改革目标已经或正在落实到位，长远改革目标则需要努力创造条件，随着经济和社会发展进程逐步落实。

　　《中国投资》：由审批制改为核准制和备案制，是企业投资体制改革的重要内容。目前这一领域的改革取得了哪些积极进展？

　　杨庆蔚：到目前为止，核准制和备案制的体制框架已经基本建立起来。《决定》提出，对于企业不使用政府投资资金的项目一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。这是改革的重要内容之一，广大企业和社会各界十分关注。为了尽快落实到位，我委抓紧起草配套文件，很快发布了3个核准管理暂行办法和实行备案制的指导意见。

　　各地方政府积极制定本地区的管理办法，截至目前，已有30个省级政府(含计划单列市和新疆生产建设兵团，下同)出台了企业投资项目核准管理办法，20个省级政府出台了外商投资项目核准管理办法，19个省级政府出台了境外投资项目核准管理办法，30个省级政府制定了备案管理办法。

　　同时，为了与实施核准制和备案制相衔接，国土资源部发布了新的建设项目用地预审管理办法，国家环保总局和我委联合发布了加强建设项目环境影响评价分级审批的规定。《企业投资项目核准和备案管理条例》已列入国务院的立法计划，开展了前期调研工作。

　　核准制和备案制的改革效果初步显现。按照核准目录确定的范围，约有80%的企业投资项目实行备案制，需要报政府核准的项目数量大大减少。据统计，《决定》颁发前的2003年7月—2004年6月，国务院和我委共审批项目958项，总投资15199亿元。《决定》颁发后的2005年7月—2006年6月，国务院和我委共核准和审批项目550项(其中核准项目301项、审批项目249项)，总投资22889亿元。核准和审批的项目数量减少408项，下降42.6%，其中主要为企业投资项目；而核准和审批的项目总投资上升了50.6%。与此同时，政府审查的角度开始发生变化。对于实行核准制的项目，更多侧重于从发展规划、产业政策、市场准入、资源合理利用、生态环境保护等方面，对其外部性条件和影响进行审查。对于实行备案制的项目，则主要审查其是否符合法律法规和产业政策。

　　企业开始逐步适应新的投资管理制度。改革初期，许多企业感到不适应，甚至存在一些疑惑和误解。经过3年的运行，广大企业特别是一些大型国有企业逐步适应新的管理制度。中石化、宝钢、上汽等企业认为，改革使企业投资自主权大大增强，投资活动可以更及时地适应市场变化，自主决策建设了一批投资项目，促进了企业技术进步，较好地满足了市场需要。同时，企业也感受到自主决策的压力和挑战，自我约束有所增强。国家开发投资公司提出，改革既带来了发展机遇，也提出了更高要求，就此问题在公司内部开展了广泛讨论，建立健全了投资项目内部管理制度。

　　除了建立核准制和备案制以外，《决定》针对企业投资提出的多项改革措施也在积极推进。一是扩大大型企业集团的投资决策权，以审批企业中长期发展建设规划方式集中核准重大项目。我委先后批准了鞍山钢铁公司、武汉钢铁公司、河南安阳钢铁公司、湖南华菱钢铁公司等企业的“十一五”发展建设规划，对规划内的重大项目不再另行核准，受到企业欢迎。二是对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，通过公开招标方式选定项目业主。许多地方政府开展了试点工作，招标选择了一批高等级公路、地铁、供水和污水垃圾处理等基础设施项目的业主。我委试行了风电项目业主招标，并进一步扩大试点范围。三是更加积极地鼓励和引导社会投资。我委起草的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，对如何鼓励和引导社会投资做出了明确、具体的规定；我委安排中央预算内投资，支持中小企业网站等为中小企业发展提供服务的基础设施项目建设；在核准境外投资项目时，对各类所有制企业实行了平等待遇。四是进一步拓宽融资渠道。按照《决定》“鼓励和促进保险资金间接投资基础设施和重点建设工程项目”的要求，保监会报请国务院同意，发布了具体办法，开展了试点工作。按照《决定》“建立和完善创业投资机制”的要求，我委会同财政部、人民银行、证监会等部门联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》。按照《决定》“改革企业债券发行管理制度”的要求，我委会同有关部门努力扩大企业债券发行规模，积极推进债券发行的市场化改革。

　　《中国投资》：规范政府投资行为是改革的重要目标之一。截至目前，政府投资体制改革取得了哪些重要进展？

　　杨庆蔚：3年来，政府投资体制改革的主要成就体现在5个方面。

　　首先，加强中央预算内投资和国债投资的统筹管理。按照《决定》“统筹安排、合理使用各类政府投资资金”的要求，我委首先对中央预算内投资和国债投资实行了统筹安排，努力做到科学统筹确定方案。在决策过程中，十分注重充分征求各有关方面的意见，坚持了由“加快基础设施建设领导小组”商议国债投资安排方案的工作制度。

　　其次，进一步规范了中央财政投资的管理程序。按照《决定》“逐步实现政府投资决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化”的要求，我委先后颁发了中央预算内投资补助和贴息项目管理办法、国家以工代赈管理办法、高技术产业发展项目管理办法以及国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法等规范性文件，对安排范围、程序和条件等做出了明确规定。同时，加强了编制政府投资项目发展建设规划，建立项目储备库等基础性工作。

　　第三，健全中央政府投资项目决策机制，努力提高决策的科学化、民主化水平。按照《决定》“咨询评估要引入竞争机制”的要求，我委发布了委托投资咨询评估管理办法，确定了35家可以承担我委委托咨询评估任务的咨询机构名单，促进了咨询评估质量和效率的提高。按照《决定》“逐步实行政府投资项目公示制度”的要求，制定了中央政府投资项目公示试行办法。

　　第四，逐步改进中央预算内投资项目的建设实施管理。开展了中央预算内投资项目代建制试点工作，通过中国残疾人体育综合训练基地项目的试点，为继续扩大试点范围和研究制定管理办法积累了经验。发布了工程咨询单位资格认定办法、中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法等文件，加强了对投资中介机构及其从业人员的资质管理。发布了关于进一步加强中央党政机关等建设项目管理和投资概算控制的通知以及严禁政府投资项目带资承包等政策规定。

　　第五，努力提高政府投资的监管水平。一是在实际工作中加大监管力度，去年3月对年初下达投资计划的中央预算内投资项目进行了全面检查。二是积极配合审计署开展中央预算内投资管理的审计工作，针对审计提出的问题和建议认真进行整改。三是加强对投资管理有关重大问题的研究，完成了“加强和改进对政府投资管理行为的监督”课题研究，积极研究政府投资决策责任追究制度建设的重大问题。四是抓紧研究制定相关法规文件，《政府投资条例》正在征求部门和地方意见，《重大建设项目稽察条例》的研究起草工作取得积极进展。

　　《中国投资》：3年来，地方投资体制改革取得了哪些重要进展？有哪些标志性成果？

　　杨庆蔚：按照《决定》精神和我委及有关部门的政策要求，各地政府积极制定配套文件，大力推进改革措施。截至目前，各省级政府已经出台了150多份配套文件，内容涉及企业投资项目核准、备案管理和政府投资项目审批、代建管理等诸多方面，其中北京、浙江、重庆、四川、广西、云南等地出台的配套文件数量多，内容全，比较系统和完善；江苏、河北、内蒙古、四川等地组织了多种形式的宣传培训工作，取得了良好效果。

　　《决定》的出台，大大促进了各地的改革进程。《决定》出台前只有少数地方政府实行了代建制，而现在已有2/3以上的省级政府开展了此项工作。《决定》发布前几乎没有开展政府投资项目公示工作，而现在一些地方政府进行了积极尝试。内蒙古发展改革委将2006年自治区政府投资项目(涉密的除外)在内蒙古日报和委门户网站上进行公示，广泛听取各方面意见。浙江等发展改革委发布了公示办法，稳步推进公示工作。

　　各地政府不仅认真贯彻《决定》精神，在实践中还结合当地情况大胆探索,积极创新。北京市发展改革委不断加强政府投资管理，形成了较为系统完善的“九项制度”，例如政府投资项目储备制、公益性项目代建制、政府还本付息项目贷款银行招标制等。湖北省发展改革委建立了企业投资项目备案信息系统，设立了集中受理窗口，为企业和社会投资者提供便利。

　　改革实践中的主要问题

　　《中国投资》：从企业投资改革来看，目前还存在哪些主要问题？如何着手解决？

　　杨庆蔚：企业投资改革面临的最主要问题，就是进一步规范和完善核准制和备案制。

　　首先，核准制在制度的设计和建立方面需要继续改进和完善。在制度设计方面，改变了过去审批立项、可研和开工报告3道程序的管理制度，实行了在完成环评审批、土地预审(节能)等手续之后的一道核准审查。从实践看，一道核准审查有时不利于一些大型项目高效、有序地开展前期工作，一定程度上加大了前期风险。为了解决这一问题，我委制定了改进和完善企业投资项目核准程序的有关规定，试行了出具咨询复函的措施，但效果还不明显。在制度建立方面，一些地方的核准管理办法出台较晚，甚至至今仍未出台，改革措施尚未落到实处。

　　其次，核准制在实际执行中存在着不规范、不严格的问题。一些核准机关仍然自觉不自觉地按照审批制的要求进行核准，核准文件从内容到形式都与传统的可研报告批复文件区别不大，没有体现政府主要从外部性角度审查企业投资项目这一核准制的本质要求。一些核准机关转变工作作风不到位，工作效率有待提高，项目的核准时间较长，与行政许可法和核准办法的有关要求不尽一致。一些基层的土地、环保等部门仍然坚持把发展改革部门的立项批复文件作为开展土地预审、环评审批的前提条件，或者要求企业报送可研报告，部门间的推诿扯皮现象也时有发生，增加了企业负担。一些基层部门在核准项目时审查、把关不严，不少项目没有履行土地预审和环评审批手续也得到了核准，甚至未经核准就开工建设。

　　第三，核准目录需要尽快修订。当初制定核准目录的初衷，是落实企业投资决策自主权，界定重大项目和限制类项目的范围及核准权限，对核准目录以外的项目实行备案管理，并将视情况适时调整核准目录。从执行情况看，核准目录2004年本存在的主要问题，一是有些条款存在疏漏或需要进一步明确，例如规定进口液化天然气接收、储运设施需要核准，没有明确国内生产的液化天然气接收、储运设施是否需要核准。二是内资项目主要按建设规模和生产能力进行划分，外商投资和境外投资项目一律按投资限额进行划分，致使内、外资项目的核准权限存在交叉。三是为了适应宏观调控的需要和新的产业结构调整指导目录的要求，需要对热点行业的项目是否纳入核准范围或上收核准权限进行研究。

　　第四，备案制度缺乏约束，在很多地方有流于形式的危险。《决定》规定，“备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定”。尽管我委发布了指导意见，但各地在备案办法的制定和理解、执行上差异很大，普遍存在管理松散的现象。目前，备案管理主要由市、县发改委和经贸委负责实施，由于缺乏法律依据，也没有得到有关部门的有效配合，备案制的约束力没有建立起来。企业备案意识淡薄，很多应备案项目没有备案，或者未经备案就办理了土地、环评审批等手续。地方发改委和经贸委对项目开工建设情况不了解，对未经备案或核准就开工建设的项目缺乏处理的依据和手段。

　　《中国投资》：进一步推进政府投资体制改革，需要解决哪些难点问题？

　　杨庆蔚：第一，如何建立政府投资责任追究制度，需要深入研究和探讨。《决定》指出，要建立政府投资责任追究制度，“对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任”。我们研究认为，投资决策是以对事物未来发展(包括国内外市场供需、地缘政治形势和资金、能源、运输、原材料供应等)的判断和预测为基础的，难免会有偏差，从而导致决策失误。前期决策、工程设计、施工和主要设备材料供应等环节出现失误以及主要负责人失职、腐败等，也都可能致使项目失败。在投资活动客观具有风险性的情况下，首先需要甄别造成项目失败的原因；其次，确因决策失误造成项目失败的，需要确定相应责任，等等。对于这些问题，由于涉及因素很多，在短时间内很难取得一致认识。

　　第二，现有机构和人员难以保证一些改革措施的全面推进。例如，从我委目前代建制试点项目的实施情况看，审定代建单位招标文件，组织招标选定代建单位，协调使用单位、代建单位、国务院有关部门以及地方政府有关部门之间的关系，十分琐碎和具体，往往涉及招投标等方面的法律问题，占用了大量的时间和精力。因此，我们认为，全面推行中央预算内投资项目代建制，有必要成立专门机构，具体负责上述日常工作。另外，政府投资项目公示工作一旦大范围开展，收集、整理和答复社会各界的意见也会占用大量时间和精力，需要配备相应机构和人员。

　　《中国投资》：加强和改善投资宏观调控是当前宏观调控的重点和难点。在您看来，如何通过进一步深化投资体制改革化解这个矛盾？

　　杨庆蔚：《决定》与抑制投资过快增长等宏观调控政策同步实施，曾有一些同志担心推动改革会对宏观调控产生不利影响。实践证明，改革和宏观调控都取得了积极成效。由于政府主要从行使公共管理职责、维护社会公共利益角度，加强了土地、环保和产业政策等方面的管理，对企业投资项目的法律法规约束不是放松而是加强，有利于促进投资宏观调控。

　　目前，投资宏观调控存在的主要问题是：对项目外部性条件审查的严格程度不够，公共利益没有得到充分保护，土地、环保管理的作用没有充分发挥，部门间协调配合不够。备案制的执行情况不理想，投资意向信息收集不上来，投资运行信息不够准确，难以及时、有效地掌握全社会投资动态。投资信息发布制度没有建立起来，有关部门之间的信息共享不够，通过信息发布引导全社会投资活动的作用尚未充分发挥，投资宏观调控手段之间的联动性和协调性有待提高。

　　下一步改革方向

　　《中国投资》：在您看来，进一步推进投资体制改革，需要做哪些工作？

　　杨庆蔚：应该看到，投资体制改革是一项十分复杂的系统工程，全面实现《决定》提出的改革目标，需要长期、艰苦的努力。当前，在推进改革的关键时期，我们既要坚定改革的方向和信心，又要把握时机，狠抓落实，坚持不懈，不断把改革推向深入，真正建立起符合社会主义市场经济要求的新型投资体制。

　　当前，推进改革的关键是要坚持改革方向不动摇，不断完善各项政策措施，并狠抓落实。我认为，近期应重点做好以下6个方面的工作：

　　第一,健全和完善核准制和备案制

　　1.健全和完善核准制。研究建立核准前咨询复函制度向社会公开、在全国推行的必要性和可行性。尽快颁布《项目申请报告评估大纲》，指导企业和中介机构开展前期工作。督促和指导有关的地方政府尽快出台配套文件，全面实施规范、高效的核准制。

　　2.规范和严格执行核准制。发展改革部门要严格按照核准制而不是审批制的要求开展核准工作，尽快把核准制纳入正常轨道。研究起草核准文件示范文本等文件，规范和约束发展改革部门的核准工作。联合有关部门做出规定，严格执行核准要求，凡没有完全履行土地预审、环评审批和城市规划等手续的项目一律不得核准，应该核准而未经核准的项目不得开工建设。

　　3.修订和完善核准目录。根据产业政策指导目录、宏观调控需要和核准制的试行情况，组织修订《政府核准的企业投资项目目录(2004年本)》，进一步科学界定核准项目的范围和权限，解决部分内、外资项目的核准权限划分交叉等问题。

　　4.规范备案管理。当前，要防止以备案的名义变相审批，更要防止备案制流于形式。按照《决定》关于“国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督”的要求，联合土地、环保、城市规划等部门对规范实施备案制作出统一规定，凡是未经备案的项目，有关部门不得办理相关手续，切实把备案制落到实处。大力宣传和推广湖北、广东、重庆等实施备案制较为成功的地方的经验。

　　第二,深入推进政府投资体制改革

　　1.继续抓紧制定配套文件。尽快出台中央预算内直接投资和资本金注入项目管理办法等文件，建立健全中央政府投资项目储备库，进一步科学、合理地划分部门之间的管理权限和程序，尽快形成相对完整的中央预算内投资管理制度。

　　2.积极探索解决难点问题。鼓励有条件的地方开展建立政府投资决策责任追究制度的试点工作，并抓紧研究起草中央政府投资决策责任追究指导意见。政府投资项目公示工作，要结合政务公开的要求，尽快在更大范围内予以启动。

　　3.继续推进代建制。会同财政、建设等有关部门研究制定实行代建制的若干规定，规范和指导全国的代建制工作，进一步扩大中央预算内投资项目代建制试点范围。

　　4、协调部门和地方的改革进程。推动和配合有关部门进一步改进和规范专项建设基金管理。指导地方发展改革部门制定加强地方政府投资管理的配套文件。会同财政部尽快制定外国政府贷款项目管理有关工作流程，进一步规范外国政府贷款项目管理。

　　第三,切实加强投资宏观调控

　　进一步加快编制发展建设规划、完善产业政策和行业准入标准的进程。联合土地、环保、统计等有关部门建立联动机制，针对审批、核准、备案项目的不同情况，明确各类投资项目前期工作流程和开工条件，加强部门之间的衔接和沟通，研究建立新开工项目、公示和监督检查制度。在规范实施备案制、改进统计制度的基础上，尽快建立投资信息系统和投资信息发布制度，为各类投资者的投资决策提供服务，为各级政府的投资管理奠定基础。

　　第四,加快投资领域的法制建设

　　对现行法律法规与投资活动有关的条款进行梳理，针对与《决定》精神不符的规定，向全国人大和国务院法制办提出修改意见和建议。加快研究起草《企业投资项目核准和备案管理条例》、《重大建设项目稽察条例》、《境外投资管理条例》、《境外投资外汇管理条例》和《政府投资条例》等行政法规。

　　第五,做好改革过程中的沟通和协调

　　我国的投资体制改革，是在社会主义市场经济体制尚未完全建立、各种经济和法律关系不断调整的状况下向前推进的。要顺利推进这项改革，就必须做好沟通和协调工作，处理好与现行体制和其它方面改革之间的关系。我们将进一步加强协商、衔接工作，处理好方方面面的关系，努力为投资体制改革创造一个良好的外部环境。

　　第六，进一步加强宣传培训工作

　　主要针对基层政府部门和各类企业、中介机构，加大宣传培训力度。利用研讨会、培训班、座谈会以及在我委门户网站上及时加载有关改革的文件和宣传、解释材料等多种形式，介绍改革精神和政策措施。通过宣传、培训和解释，特别是我委的实际工作，使有关方面正确理解《决定》精神，使具体从事投资管理工作的部门和项目单位的人员准确把握改革要求，熟悉政策规定，切实做好投资管理工作。