农村金融困境与农村金融道路的反思

　　孙 磊

　　长期以来，我国农村金融发展严重滞后，难以满足农村金融需求，成为制约农村经济发展的重要原因。近几年，农村金融的发展日益陷入困境：国有商业银行基本上逐步退出了农村市场，农业发展银行业务范围十分有限，邮政储蓄更是只存不贷的“抽水机”，金融资源从本就供给不足的农村地区大量流出。在农村金融领域仅存的正规金融机构农村信用合作社，面临着服务品种落后、经营状况不理想、资产状况严重恶化等问题，反而成为农村金融发展的沉重包袱。去年以来，农村信用社进一步启动了公司制的商业化改革，出现了经营业务从农村地区转向城市区域的现象，农村金融面临的挑战和困难并没有得到解决。

    农村金融困境：历史的考察

　　1.商业银行的“商业性退出”

　　随着我国银行业的商业化和股份制改革的进行，国有商业银行逐步对农村网点进行撤并，从农村和落后地区市场中逐步退出。即使是支农色彩浓厚的农业银行，也大幅度精简在农村的分支机构和人员，基本退出了乡镇以下的农村金融市场。据统计，到银行商业化基本完成的2002年底，四大国有银行已撤并3万多家网点和分支机构，保存的部分机构也大都失去了放贷等基本金融服务功能。

　　2.农村合作基金会的“中途夭折”

　　上世纪80年代末期，随着农村经济的快速发展，农村合作基金会作为一种农村金融合作组织在全国各地纷纷涌现。农村合作基金会最初由农民自发创办，逐步得到了政府和有关部门的承认、鼓励和支持，对集中农村资金、满足农民生产生活需要发挥了积极作用。1996年底，全国曾共有2.1万个乡级和2.4万个村级农村合作基金会，融资规模大约为1500亿元。

　　但是，农村合作基金会的发展很快偏离了合作金融的方向。基层地方政府出于扩大支配财力、增强对农村金融资源控制的需要，对农村合作基金会的经营、贷款等进行了频繁的干预。一些乡镇政府强行对公益性事业进行贷款，或者强迫基金会为一些单位提供借款担保，甚至直接划拨资金来弥补财政资金缺口，造成了农村合作基金会大量的呆坏账。同时，地方民政、劳动、供销社、计生委等部门都加入了创办基金会、股金会的行列，在存贷款市场上恶性竞争，使得农村合作基金会的经营环境进一步恶化。随着经营状况恶化，形成大量

　　3.农村信用社的“制度性扭曲”

　　农村信用社在农村的发展历史并不短，尽管有着合作金融的名义，农信社自改革开放之初就走上了官办的道路。1984年，农信社纷纷成立县级联社，成为农业银行的基层机构；1996年又提出“办成农民入股、成员民主管理和为成员服务的合作金融组织”的目标，并获得央行最后贷款人的许可。1998年后,在农村合作基金会被取消后，农信社又接受行政性指导的“支农工作”。2003年农信社启动新一轮管理体制改革，试图以省联社模式的商业化改革来解决信用社的经营困难问题。但是，随着商业化改革的深入，农信社的发展逐步向城市转移，对农村经济的支持力度在不断弱化。

　　4.民间金融的“抑制性成长”

　　长期以来，农村资金需求迅速增长，但是农村有限的金融资源大量流出，农村金融服务供给严重不足。尽管如此，监管部门对民间金融采取了抑制性政策，严格控制农村金融市场的准入，严格监管农村金融机构，并陆续出台了一系列管制措施。1998年国务院发布《非法金融机构与非法金融业务活动取缔办法》，1999年发布《金融违法行为处罚办法》，对民间金融的业务进行严格的治理和整顿。然而，随着农村经济的发展，不少地区地下钱庄、互助基金、私募股权基金、风险投资基金、当铺等民间金融陆续出现。但由于政策的限制，民间金融的发展长期得不到法律的保护也不受法律监管，使得民间金融受到很大的制约而发展缓慢。

    农村金融困境的探讨

　　1.“商业性”还是“合作性”：农村金融的逻辑

　　合作金融是内生于农村经济的金融形式。金融业是一个信息不对称的行业。与城市不同，农村经济主体数量众多而且分散，使得贷款者和借款者之间的信息存在高度的不对称。商业性金融机构难以获得农村金融主体的足够信息，加上商业金融的规模经济问题的制约，使得其在农村金融市场往往无利可图。事实上，正是因为农村金融需求的分散性、担保机制的脆弱、贷款监督的高监督成本等原因，国有商业银行在商业化改革后陆续撤离了农村市场。而在监管部门一方，对农村庞杂的金融体系进行监管也面临信息的不充分、监管力量不足等问题，监管部门难以实现有效的监管。从经济意义上讲，商业性金融在分散的农户金融需求面前，其金融服务是不经济、非效率的。也正因此，农村信用社改革走上的商业化道路，其最终的结果也将是农信社进一步远离农村市场。

　　合作性金融是合作社员联合起来自愿入股、团体互助的一种资金融通形式。与商业金融不同，合作性金融是基于互助原则、共担风险的金融形式，其本质上是一种“人合”即人的合作。合作金融组织与其成员之间，既是借贷关系，又是风险共担、利益共享的合作关系。通过社员之间的互相了解、制约，将社员与金融组织的信息成本内部化，来解决资金融通中信息不对称和监督成本高的问题。因而，小而灵活、依靠内在约束机制的农村合作金融才是内生于农村经济的金融形式，也才能适应农村分散的金融需求。

　　2.“官办”还是“私办”：农信社制度扭曲的逻辑

　　农信社发展的症结是政府信用对合作金融的腐蚀。农信社尽管有着合作金融的名义，但在建立之初就戴上了“官办”的帽子。无论是作为农业银行的基层机构，还是其后的人民银行管理以及其后的历次改革，都受制于背后政府的推动。在政府主导下的农村信用社，社员不关心信用社的经营和业绩，而政府对数量庞大的信用社又难以监督其经营管理，造成了信用社事实上的产权主体缺位。产权制度的障碍，使得农信社的治理结构和管理体制趋于失效：既没有对经理层进行监督的激励机制，也没有对管理层进行约束的信息机制，农村信用社的“三会”形同虚设，出现严重的内部人控制现象，农信社的经营严重扭曲：地方政府视之为融资的平台，而信用社视地方政府为靠山；存户视之为官办而不担心存款，经营者视之为国有而不关注贷款。因此，信用合作社的经营既缺少合作金融的内部约束机制，又缺少商业金融的外部治理结构，结果导致资产状况严重恶化，最终只能政府予以解决。可以说，农村信用社的合作金融道路最终“合作无果”，不得不在政府主导下走上了商业金融的道路。在农信社的商业化运作机制下，农信社对农村金融市场将更加“水土不服”，并将逐步退出农村市场。

　　3.“堵”还是“疏”：严格管制的逻辑

　　官办农村金融倒逼了农村金融的严格管制。在计划经济时期大一统的金融体制下，为了集中农村资金用于工业发展，对农村金融机构实施了严格的管制，农村金融机构的主要功能是汲取农村资金。随着改革后农村经济的发展，政府主导建立了农信社等农村金融机构，在满足农村金融的需求的同时，也保持对农村金融的支配权。但在政府主导下建立的这些官办金融机构，经营管理能力较弱，而同时又执行较低的利率政策，使得农信社的发展模式先天不足而缺乏竞争力。在这种情况下，如果放松对农村金融的管制，这些官办金融机构就难以与各种民间金融进行有效的竞争，从而资金将从这些官办金融机构大量流出，政府通过这些金融机构支配农村金融资源的目标将难以实现。这样，政府不得不严格限制农村金融市场的准入，以保护官办农村金融机构的发展，充当了官办金融机构的保护伞。

　　在农村金融的严格管制下，不仅官办金融机构在配置农村金融资源上缺乏效率，而且适应农村经济发展的民间金融也受到抑制而发展缓慢。由于这些官办金融机构执行较低的利率水平，使得分散的农业贷款无利可图，因而农村资金必然从农村流出，农村金融机构不仅难以支持农业发展，反而成为农村金融资源的“掠夺之手”。

　　农村金融的探索：几种试点样本

　　针对农村金融的现状和新农村建设的迫切需要，人民银行和银监会等主管部门推出了一些农村金融的新型金融机构试点，试图破解农村金融的困境。主要包括贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等三类，并出台了相应的管理规定。其中贷款公司一般由银行金融机构设立，只从事贷款业务；村镇银行包括设在县及县级市的村镇银行以及设在乡镇的村镇银行；农村资金互助社则是农民互助性的经济组织。

　　1.小额贷款公司

　　2006年4月，广元市中区全力小额贷款公司经广元市政府批准成立，该贷款公司是人民银行在全国五个省的试点之一。公司的业务范围是发放贷款，但是不能吸收存款。今年3月1日，四川仪陇惠民贷款公司经银监会批准成立，该公司为南充市商业银行的全资子公司，是银监会在全国六个省的试点之一，银监会为此于2007年1月22日发布了《贷款公司管理规定》。同时，第一家外资的小额贷款公司四川美贷南充有限责任公司也已获准筹建，公司由法国微贷集团投资。

　　2.村镇银行

　　2007年3月1日，四川仪陇惠民村镇银行在四川省南充市仪陇县金城镇成立，这是我国第一家村镇银行。仪陇惠民村镇银行注册资本为200万元，南充市商业银行作为发起人，出资100万元进行控股，四川明宇集团、四川海山国际贸易有限公司等5家企业，分别出资20万元参股。与此同时，吉林东丰诚信村镇银行股份有限公司、吉林磐石融丰村镇银行股份有限公司也同时成立。村镇银行目前开办的业务主要包括储蓄和贷款，其中贷款业务主要包括小额农户贷款、微小企业贷款、专业农户贷款等，贷款利率在国家基准利率的标准上均作适当上浮。

　　3.农村资金互助社

　　2004年7月,吉林省梨树县榆树台镇闫家村10户农民自发创建全国首家资金互助组织，尽管缺少法律和政策的支持，这一新型农户资金互助制度仍引起了广泛关注。2007年3月9日，经银行业监督管理机构批准，吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社正式挂牌成立。互助社注册资本10.18万元，由闫家村32位农民发起，经四平市银监分局批准成立。互助社是由当地农民或自然人入股组成的社区互助性银行业金融机构，为本社社员提供存款和贷款等服务，以信用贷款为主。由于互助社社员之间彼此熟悉，对贷款的投向等便具有了内在的约束机制。

　　此外，2007年3月，中国邮政储蓄银行正式成立。邮政储蓄作为全国覆盖城乡面最广的金融服务机构，拥有储蓄营业网点3.6万个、汇兑营业网点4.5万个，其中近60%的储蓄网点和近70%的汇兑网点分布在农村地区。邮政储蓄银行的市场定位主要面向“三农”，在农村地区开展零售业务，也将在农村金融改革中发挥重要作用。农村金融之路的思考

　　发展农村金融需要以农村金融发展的逻辑布局，而不是城市金融的逻辑。长期以来，我国发展农村金融的思路照搬了城市金融的方式，即以借助商业性金融机构来满足农村金融的需求。但是，在农村多层次、多差异、高度分散的金融需求面前，商业性金融机构往往“水土不服”。农村金融的发展，需要的不是城市金融的“舶来品”，而是真正植根于农村经济之中的金融形式；也只有和农村经济水乳交融的金融形式，在农村经济的发展中，才有持久的生命力和市场竞争力。

　　农村金融机构应实现从“掠夺之手”到给予“反哺之手”的转变。无论是计划经济时期还是改革开放以后，在农村资金大量流出过程中，农村金融机构都是一只掠夺农村金融资源的手。现在，在工业开始向农业反哺之时，农村金融机构的发展，就是要成为反哺农村的渠道，而不能是控制和掠夺农村资源的途径。在发展的观念上，农村金融就要树立服务于农村经济的需要，而不应成为出于支配农村金融资源而强加到农村的机构。

　　1.放松农村金融市场管制，发展多种形式的农村金融。满足农村地区多层次的差异化的需求，需要多层次的农村金融体系，广大的农村也具有多样化金融服务生长的土壤。监管部门应放松农村金融市场的准入门槛，发展以农户合作金融为主体的农村金融体系，包括农户资金互助组织等准金融机构以及民间借贷等各种非正式金融机构等，形成不同金融组织全面竞争与合作的格局。这些农村金融组织由农户自我管理与监督，建立自担经营风险的责任机制。对这些金融组织的管理，重心不是商业银行的事前监管模式，而是以完善纠纷的解决机制，防止风险向正规金融机构传导。当然，由于我国农村经济发展水平存在较大差异，一些农村地区还需要发展较规范的社区银行等金融机构。

　　2.适应农村合作经济需要，积极发展合作金融。随着我国农村经济的发展，建立农村合作经济组织，提高生产经营组织化程度成为农村经济发展的内在要求。2006年，全国人大常委会颁布了农民专业合作社法，首次以立法形式对农民专业合作、社区股份合作、土地股份合作等各类农村合作经济组织进行了规范。农村合作金融是与农村合作经济相适应的金融组织形式，农户通过专业合作社组织起来的同时，也需要相应的金融组织来促进合作社发展。

　　3. 政府应与农村合作金融保持距离，避免政府信用担保的道德风险。在合作金融的发展中，政府信用的介入必然导致合作制的异化，这是我国农信社发展的深刻教训。农村合作金融的发展，只有排除政府对合作金融的隐形担保，避免所有者与经营者的道德风险，才能建立起经营管理的激励机制和约束机制。因而农村金融的健康发展，需要避免政府对合作金融的行政干预，斩断政府对合作金融的控制之手和掠夺之手。

　　4.通过合作金融组织来实施，财政支农等政策性扶持措施。农村合作金融(如农户资金互助社)对内是金融组织，对外则是经济组织。财政或政策性银行对农村的扶持和帮助，可以通过这些合作金融组织来实施，如政策性银行、商业银行对农户资金合作社的贷款等。事实上，随着合作金融的发展，合作金融组织也有着向商业银行贷款的需求。这样，在政府的引导下，以农村合作金融为基础，在合作金融组织、政策银行和商业银行之间就能建立起既分工又合作的农村金融体系，来促进农村经济的发展。

　　(作者单位：全国人大财经委)

　　来源：中国发展观察