我国土地制度的特征及其对住宅市场的影响

　　林家彬　刘　毅

　　随着经济的发展和城市化进程的加快，城市居民的住宅问题日益成为民众关心的焦点，也成为党和政府对民生问题关注的热点之一，而城市住宅问题受到来自土地制度的多方面影响。我国土地制度的当前特征

　　城乡二元的土地公有制结构。我国实行的是土地公有制，但城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家可以强制征收集体土地。

　　农民集体的土地产权是不完全产权。在现行的法律框架下，农民集体所拥有的农村土地产权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权，农村土地只能通过国家的征收才能改变所有权主体和所有权性质。

　　土地市场由城市政府垄断经营。城市政府垄断经营土地市场有两层含义：一是供应的只能是城市土地，而非一切土地，二是土地供应方只能是所有权主体或其代理人，其他任何部门、单位、个人不得实施土地供应行为。城市土地根据来源渠道不同，可以分为“存量”和“增量”两部分。“增量”即当年新开发转为城市用地的数量，来源于对农村土地的征用；“存量”即现有城市各类用地的数量。

　　城市土地产权的限制性。对于城市土地而言，国家是土地的恒定所有者，而土地使用权的受让人取得一种独立的财产权利，包括所有权中占有、使用、收益和一定程度的处分权，该土地使用权是一种与土地所有权相分离的独立物权，不同于所有权中单纯的使用权能。而且，政府对土地的利用需要加以限制，土地使用权人要严格按照规划和合同的规定利用土地，不得擅自变更用途，同时土地使用的年期也要受到限制。

　　城市土地市场供应是一种民事法律行为。在土地供应法律关系中，双方都是平等的主体，应遵循平等自愿的原则。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条明确规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”平等、自愿、有偿是民事法律行为的典型特征。

　　按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、城市房地产管理法的规定，土地出让可以采取协议、招标和拍卖三种方式，土地租赁、土地作价入股同样可以采取协议、招标和拍卖三种方式，这三种方式都是典型的民事法律行为。

　　土地使用收益分配的利益关系分析

　　地方政府与中央政府之间的土地使用收益分配。1989年财政部颁发的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》中规定：城市土地出让收益的20%留给地方政府，用作城市建设和土地开发费用，其余80%按四六分成，中央政府占40%，地方政府占60%。然而地方政府对此持消极态度，期望所有的出让收益都留归地方。为协调关系，财政部规定，将中央财政从土地使用权出让收入中分得的部分对不同城市按85%-99%的比例返还给城市政府，返还期为两年。尽管如此，地方政府仍采用各种对策以减少中央财政的分成。

　　1994年，中央政府开始实行分税制改革，与此同时，将城市土地收益全部列入地方财政收入。在这样的制度框架之下，地方政府为了增加地方财政收入，一方面调整房地产各种税费标准以增加地方财政收入和预算外收入，另一方面又以发展地方财源为重点，进一步外延式发展地方经济，以地方政府投资带动地方经济发展。而土地收益的体制外循环为政府投资导向式的增长模式提供了资金支持。根据国务院发展研究中心的一个研究报告，发达地区县市土地出让金占到预算外收入的60%以上，成为名副其实的“土地财政”。

　　地方政府在土地使用收益博弈中由于信息不对称而形成的优势地位阻碍了中央政府实现保护耕地的宏观目标，虽然新的《土地管理法》形成了世界上采用最严格措施保护耕地的法律，但耕地迅速减少的势头并没有得到有效遏制。主要违法案件多发生在城市的边缘地域或部分城镇，县、乡政府通常是违法主体。在2006年土地市场治理整顿期间，发现的土地违法案件中，地方政府违法的案件数占总违法案件数的20%左右，但涉及的土地面积占总违法面积的80%。

　　为了遏制这种局面，2006年国务院办公厅下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，规定从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方预算管理。土地出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。

　　征地过程中地方政府与农民集体之间的利益关系。农民的土地财产权利被忽视，补偿不足。从现行的《土地管理法》的相关规定来看，在征地补偿方面，采取的是对被征收土地给予适当补偿，以被征地农民的生活水平不降低为原则；补偿标准是以产值的倍数为依据。《土地管理法》第47条规定，国家建设征收土地，按照被征收土地原用途进行补偿。征收耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的6-10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准是该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍。根据规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征收前三年平均产值的30倍，这意味着农民及其所在集体最多只能取得该土地不超过30年的农业收益。

　　但是，政府以很低补偿征得的土地，往往被以数十倍甚至数百倍的差价转手用于商业性开发，引起农民的强烈不满。而且，征地补偿费还经常被各级政府及集体经济组织截留，本来就不高的补偿费用不能全部到达被征地农民手中。

　　另外，还存在集体土地非法入市的现象。在现行土地制度下，征收是集体土地转为国有土地的唯一方式。国家对土地的初级市场实行垄断，严禁集体土地入市流转用于非农建设。城市建设用地必须申请使用国有土地；集体土地只有通过征收转变为国有土地后，方可在市场上流转。这种政府对土地的垄断使得土地资产收益向地方政府转移，集体土地产权人失去了分享土地资产增值的机会。

　　近年来，一种名为“以租代征”的违法占用农地的新形式在各地比较普遍地出现。地方政府纵容“以租代征”的动机在于规避中央政府严格的耕地保护制度，加快本地的工业化和城市化速度，而农民集体乐于参与“以租代征”的动机，则在于可以获得比征地而言高出许多的收益回报。很明显，这种做法使得国家的土地管理被架空，因此国土资源部于2005年8月发出紧急通知，严令禁止这种行为。

　　拆迁改造过程中地方政府、开发商与被拆迁方的博弈。城市拆迁中土地权利变化过程从理论上可以概括为以下步骤：第一步，城市政府向被拆迁方收回国有土地使用权，支付一定数额的补偿安置费；第二步，城市政府以划拨或出让方式将国有土地使用权提供给新的土地使用者。在上述过程中，各方主体间的原有收益分配格局被打破，主要表现在：

　　第一，被拆迁者丧失了国有土地使用权及地上建筑物等财产，获得了相应的补偿安置费，如果居民在旧城改造完成后允许回迁，则在很大程度上改善了居住环境，提高了生活质量，当然这需要付出一笔回迁购房款。

　　第二，开发商需向城市政府付出土地出让金，同时获得土地开发经营权，由于旧城改造区域一般区位优良，因而用地者也取得了获取预期收益的机会；如果属于划拨供地对象，则需向城市政府付出拆迁成本，获得土地使用权。

　　第三，城市政府处于城市建设拆迁土地权利变化过程中的关键环节，它向原国有土地使用者收回国有土地使用权，又按照国家供地政策向新的土地使用者提供土地使用权。需要特别关注的是，城市拆迁过程中对原国有土地使用权人的补偿和安置费用是由新的用地者支付，同时，在经营性项目拆迁过程中，由于政府还可以从拆迁后的土地出让过程中获取土地出让金，因此，城市政府在整个拆迁与供地过程中，除了需付出一定的执法和管理成本之外，几乎不需要资金投入，而且还会有国有土地使用权出让收入。

　　城市土地储备制度的建立进一步强化了地方政府在城市改造中的主导地位，打破了开发商与被拆迁方形式上的充分博弈，使得土地使用收益进一步向政府集中。从全国各地土地储备中心的职责来看，其扮演着双重角色：一是经过政府授权而行使政府职能；二是根据市场经济规律从事企业经营活动。政府应以追求社会公平、实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一及综合效益最大化为目标，而市场以提高资源配置效率、追求利润最大化为目标。土地储备机构很难同时扮演好这两种角色，这种矛盾的职责定位导致国有土地资产管理与运营难以健康发展，也对土地储备的进一步发展带来了困扰。更有甚者，很多地方政府制定规章作为拆迁的依据，这些规章从单纯的城市建设出发，抵触国务院《城市房屋拆迁管理条例》和其他相关上位法的规定，设置了很多侵犯被拆迁人权益的条文，严重损害了被拆迁人的利益，破坏了国家法制的统一。

　　现行土地制度对住宅市场的影响

　　刺激地方政府经营土地，推动房地产热。在现行土地制度下，一方面，土地及其相关收入是地方政府财政收入的重要来源，另一方面，农地的取得成本低，而转为城市用地的预期收益又很高，导致各城市政府热衷于以经营土地为核心内容的“经营城市”，谋求土地收益的最大化。同时，土地也是地方政府招商引资的重要手段，地方政府一般以“成本价”向企业供地，有的地方甚至以低于土地成本甚至“零地价”供地。其结果，仅有占15%-20%的商业、房地产等经营性用地以“招、拍、挂”方式出让，使得地方政府采用“饥饿式供地”等方式千方百计抬高这部分土地的出让价格，从而推动了住宅成本的上升。

　　另外，现行土地制度对城市政府扩大拆迁规模也具有激励作用。扩大拆迁规模，一方面可以获得优等区位土地的级差地租，另一方面可以制造被动需求，提升二手房和城市周边区域低等价位住宅的价格，使房地产热进一步升温。

　　还有，为了显化土地收益，转移土地储备风险，地方政府往往纵容房地产开发商大量囤积土地和改变土地用途。对于开发商而言，如果地价上涨快，就会愿意通过囤积土地获取利润，如果房价上涨快，就会愿意通过囤积房源获取利润，这两种行为取向都会刺激房价的进一步攀升。

　　集体土地非法入市，给住宅市场带来扰乱和风险。虽然在现行法律制度框架之下，农村集体土地不允许直接进入市场，也不能转为城市建设用地，但在巨大利益的诱惑下，一些地方打着“生态农庄、田园别墅”等各种名目的、建于集体土地之上的住宅大批入市。

　　房产和地产在法律事实认定上具有不可分割的属性，由于非法入市的集体土地的产权合法性得不到法律的承认，从而使得附属于土地的房产难以得到法律应有的保护。无论是购房消费者还是非法利用集体土地的企业，他们的财产权益始终面临极大的风险：其一，所购房产无产权，不能合法转让，投资者想要收回投资便失去了合法的渠道；其二，一旦土地出让方违约，土地使用权转让合同即属无效合同，土地受让方的合法权益将无法得到法律保护；其三，最坏的结果，土地出让方、“开发商”或工程承揽方等一旦陷入财务危机，土地受让方依法可以主张返还房款、地价款并能得到法院支持，但由于被告方难有任何财产可供执行，实际上判决对于土地受让方来说，很难起到补救的作用。况且房产与地产价值巨大，如此巨大的财产价值处于缺乏法律保护的状态，很容易成为引发社会矛盾的诱因。

　　住宅供给渠道单一，难以满足巨大的社会需求。一般来说，各国的住宅供给都有三个渠道：市场供给、政府供给和居者自建。市场供给的对象为社会中的中、高收入群体；政府供给主要保障社会低收入群体的住房需求；自建房虽然在各国住宅政策体系中的地位不均，但需求群体一般都是城市郊区收入水平中等偏下的劳工阶层或农村居民。我国目前的住宅供给渠道可以概括为：城市住宅市场供给，农村住宅自建为主，没有形成多层次的住宅供应体系。而这一点又与现行的土地制度有密切的联系。

　　城市土地国家所有，住宅用地只有70年使用权，这是城市住宅开发必须面对的制度背景。这就决定了政府作为国有土地所有权的代表，可以从土地获得、城市规划、环境保护、配套设施等各方面对住宅开发进行管制，在这个管制链条中，任何一个环节的脱节都会导致开发的整体失败，从而使得住宅生产的制度门槛很高，个人或非专业组织很难成为城市住宅的供给主体。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条明确规定：所有国有土地上的建房和基础设施建设都属于房地产开发。而开发就涉及到资质问题，这在一定程度上就相当于否定了城市自建房的合法性。即使自建房人自行融资，委托开发商管理整个流程，也无法规避法律体系的限制：开发商将土地使用权出让给自建房人是违法行为，开发商如果无法开发的话，土地将由政府收回，通过“招拍挂”的方式进行公开出让；即使自建项目按照商品房开发模式运作，根据规定，开发商必须拿到预售证后才能进行预售，此前收取自建房人筹措的土地出让金无疑是违规行为。另外，在缺乏担保的情况下，城市自建房也无法取得银行系统的信贷支持，其生存、发展的基础十分脆弱。总而言之，各国政府对自建房的态度“从反对到有监管的支持，大多情况下是默然”，我国政府的态度目前虽然并不明朗，但倾向于是“反对”的。

　　另一方面，在住宅保障体系尚未健全的情况下，中央政府也希望利用土地所有者的身份，鼓励住宅供给，解决中、低收入群体的住房需求，从而形成了具有中国特色的“经济适用房制度”。经济适用房是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。其福利性质体现为：国家对其免收地价，且相关税费减免。但在实际操作中，由于地方政府将批租土地收益作为一大财源，使得经济适用房建设明显偏少，远远满足不了社会的需求。有关统计数据显示，1998-2003年全国城镇地区竣工住宅面积约33亿平方米，其中经济适用住房为4.77亿平方米，仅占6.9%。而且不少地区的一些所谓经济适用住房，单套建筑面积明显过大，有的甚至超过了200平方米，显然不是为中低收入家庭准备的。上述6.9%的数字还有较大水分。另据国家统计局2005年发布的两组数据，上半年全国经济适用房投资204亿元，同比下降14.6%，而同期全国完成商品住宅投资4147亿元，同比增长21.3%。

　　针对近年来部分城市住宅价格上涨过快、低收入群体的住房困难成为突出的社会问题这一现实，中央政府最近已经明确，将尽快建立和完善以廉租住房制度为核心的住房保障体系。

　　(作者单位：国务院发展研究中心社会部/

　　来源：中国发展观察