构建和谐税收政策：将纳税负担转化为百姓福利

　　葛士尧

　　税收问题关系国计民生、系牵社会稳定，既是重大的经济问题，又是重大的政治问题。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，税收在国民经济中的地位和作用日益增强。

　　温家宝总理去年在视察基层税务机关时指出，要深化税收制度改革。这些年，我们对税收制度进行了许多方面的改革，总的方向是使税收制度更加适应社会主义市场经济，更有效地调节社会收入分配。税收改革取得了很大的成效，但还存在一些问题。要认真调查研究，切实解决税收制度方面存在的问题，更好地发挥税收的作用。

　　因此，分析和面对税收中存在的问题，是更好地深化税收改革的前提。

　　1 现有税制存在的问题及原因

　　高税赋、高财政政策并不能给国民带来高福利、高保障，说明税收政策在制定和调整的公正性和合理性上存在问题。我国税收法制建设仍落后于经济的发展，完整的税收法律体系还远未建立，已有的税收法律关系还有待进一步理顺

　　我国的税法建设自新中国成立至今50多年来，经历了新中国建立至上世纪70年代的税法创立与调整，80年代的税法重建与改革以及1994年以来的税法完善与发展三大阶段。在经过历次对税收法律的修订和完善，尤其是1994年的税制改革后，初步理顺了我国税收法律关系，形成了现行税收实体法体系的雏形。这对规范税收征收和缴纳行为，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，促进经济和社会发展起到了积极的作用。

　　但目前颁布实施的暂行条例最短的有5~6年历史，最长的已达50年。大量的暂行条例以及暂行条例的长期存在，特别是大量税收规范性文件和内部规定的存在，使税法缺乏公开性、稳定性和可预见性，为课税的随意性提供了方便。现行税收法律制度的内在缺陷正逐步显露，主要表现在以下方面：

　　老百姓税收负担过重

　　据国家税务总局统计，我国2006年财政收入占GDP的比重为18.8%，宏观税负(税收收入与经济总量的比值)为18%，如果再加上

社保基金收入所占比重约4%以及税外的各种费用，真实税负已经达到31%至32%，仅略低于发达国家。而发展中国家的宏观税负在包括社保税的情况下，平均水平为17.9%，显而易见，我国的税负水平在发展中国家中属于偏高。我国的税收近十几年增长迅猛，远远高于GDP的增长速度，也超出居民收入增长速度，这是一个不争的事实。

　　税负存在主体不均

　　拿个人所得税来说，从2006年开始，我国将执行了25年之久的800元减除标准提高到了1600元，但是在北京、上海、深圳等城市，月薪1500元都很难过日子了，所以一般的在职人员都能拿到1600元的月薪。而且这1600元的扣除标准并没有考虑纳税人的婚姻状况、年龄大小、健康状况、赡养老人及抚养子女的多寡等因素对纳税人的税收负担能力和生活水平的重大影响，造成了事实上的不公平。较低的起征点让收入不高的工薪阶层成为了纳税主力军。

　　而不像工薪阶层的税款由企业代扣代缴，相当部分的私营企业和个体经济从事地下经济，有的甚至还从事非法经济，这些人收入来源多样化、隐蔽性强，依法纳税意识低下，加之个人所得税征管不力，使得他们有更多的途径偷税、漏税和逃税，成为这些人快速致富或暴富的主要手段。

　　富人逃税、漏税，使得我国个人所得税的实际负担并没有主要落到高收入阶层身上，而普通工薪阶层、中低收入者却负担了本来具有调节财富分配功能的个人所得税。一面是中国税负全球第三，一面是富人税负世界最轻，这显然违背了我国征收个人所得税的初衷。

　　又如，内外两套企业所得税税制，造成内外资企业税负不公平，不利于企业公平竞争，抑制国内投资，影响企业深化改革。

　　高税收不等于高福利

　　我们的财政收支对困难群体的关心还需加强：老百姓年纪大了怕得病、怕看病，尤其是对没有医疗保障的农民来讲，更是小病扛、大病拖；一些地区的一些贫穷孩子还上不了学，读不起书；再以养老金来说，现在全国不少退休工人领不到养老金，老年人社会保障的缺口越来越大。如果进一步考虑到物价上涨因素，老百姓的福利水平还呈下降趋势。社会福利保障落后于GDP的增长。

　　我国的高税收、高税赋并未体现在老百姓的高福利上。税制与经济发展、收入分配格局的变化很不适应，其组织收入与调节分配的功能受到抑制。

　　税收立法缺乏稳定性

　　根据我国现行立法体制，制定税收法律有两种情况：一是全国人大及其常务委员会，二是由全国人大及其常务委员会授权国务院进行立法。然而，目前税收实体法法律体系只有《外商投资企业和外国企业所得税法》和《个人所得税法》是由全国人大及其常委会以税收法律的形式制定实施的。其余的税收法律均为全国人大及其常委会授权国务院立法制定，以暂定条例方式予以颁布实施。

　　同时，根据现行“统一税收”的税收立法原则，目前仅有海南省及民族自治地区可以按照全国人大授权立法的规定，制定有关税收的地方性法规。其他省市一般都无权自定地方性税收法规。因此，税收法规、规章的立法者绝大部分是行政机关。行政机关基于满足地方财政开支及发展地方经济等的需要，会随意变更法规、规章，在缺乏应有的透明度和公示机制的情况下，极易“暗箱操作”，造就缺乏制约的“自定章程、自己执行”的怪现象。

　　人为因素对税收法制

　　和税收征管影响颇大

　　法治是由法制与崇尚法治的人互动形成的一种机制，任何法律规范都要由具有法治观念的人去实施。长期以来，公民“法治”观念比较薄弱，赋税观念不强，至今还有不少人对“缴税”认识很模糊，认识不到纳税的必要性。

　　虽然这几年市场经济有了长足的发展，但市场经济所需的法制建设和道德水平却没有相应跟上。纳税人为了追逐利润而践踏法纪、有损社会公德的现象大量出现，加上一些执法者素质欠缺、执法规范性不足等影响了税收法律制度的建设与落实，使违法者没有受到应有的制裁和谴责，由于打击不力，从众思想更是造成了偷税违法现象的蔓延，税收法律权威没有得到尊重和建立。

　　而且，从道理上讲，税负应该与收入成正比。贫富不均的税收负担，往往让依法交税的人感到税负沉重。依法纳税、合法经营者被视为傻子，钻法律漏洞、偷逃税者被视为能人，在这种社会环境和氛围下，人们诚实信用、依法纳税的意识十分低下，税收流失日益严重并在全社会蔓延开来，也就不足为奇了。

　　2 完善税收立法制度 建立科学高效的征管体系

　　相当数量的税收法律、法规已经不适应新形势、新发展的要求。税收立法滞后、税法质量不高等问题愈来愈突出

　　在经济社会中作为调节杠杆的税收并不是万能的，但作为政府调节经济的手段，它又是首选的。事实上，一个良性发展的经济社会，必然要有一个税收政策相衬托。为适应市场经济的要求，更好地发挥税收组织财政收入、有效调节宏观经济的功能，有必要对我国现行税收制度进行必要的完善，构建注重相对公平的和谐税收政策，使税收能够“取之于民、用之于民”。为此，对我国税收改革作如下探讨：

　　尽快完善税收立法制度

　　税收立法是税收法治的基础，是依法治税的前提，也是税收执法和司法的依据。随着我国经济体制改革的进一步深入，相当数量的税收法律、法规已经不适应新形势、新发展的要求。税收立法滞后、税法质量不高等问题愈来愈突出。

　　因此，首先需要认识到我国现行税收立法上存在的问题，加强税收立法规划，寻找改革和完善的方法，尽快出台税收基本法。要强化税收法律，弱化行政立法，并对现有法规和规章作认真清理，使条文具体化、明确化，更具可操作性。要规范税法解释，防止政出多门，减少执法的随意性。

　　其次，要完善税法的立法程序。要实行立法公开制度，做到立法过程公开化，提高社会公众的参与度。要引入民主决策机制，健全立法听证制度。

　　再者，要对公共财政的使用进行有效的监督。在收入的划分上，要完善税制，除了要考虑中央的宏观调控外，还应考虑满足地方政府行使职能的需要，赋予地方在遵守若干限制性条件下开征新税种的权力，要把地方政府征收的那些“名费实税”的收费改为税，取缔乱收费，进一步推进税费改革，理顺税费关系。更重要的是要有利于全国统一市场的形成，有利于生产要素的合理流动和资源的合理配置，逐步建立以税收收入为主，收费收入为辅，税费并存的财政收入运行机制。

　　此外，还必须进行行政机构改革。庞大的政府机构系统，加之形形色色的其他“吃皇粮”的队伍，几乎将每年国民收入相当大的一部分吃掉。治理税负的源头工程，必须是行政体制的改革，必须是裁减“吃皇粮”的队伍。

　　建立科学高效的征管体系

　　针对税源流失严重，漏征漏管户大量存在的情况，税务部门应重视征管基础工作，针对各种具体问题采取不同措施，衔接好征管工作中的各个环节。

　　一是要加强税收宣传服务，优化依法治税环境。税务机关要经常地、主动地、充分地、及时地通过政府网站、国际互联网等各种方式和途径让纳税人能系统、及时、准确地了解我国的各项税收法律和政策，并积极地为纳税人提供信息和政策服务，提高税收遵从度。

　　二是要严肃税法，严格执法，加大处罚惩治力度。对执法人员要加强法制观念的教育，做到执法必严。要从自身做起，杜绝收人情税现象出现，坚决制止以补代罚，以罚代刑的做法，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，在全社会形成“偷税可耻，纳税光荣”的良好风尚，以提高纳税人自觉纳税的意识。

　　三是完善信息系统工程。要加大对信息工程的投入，尽快与工商、银行等机构进行联网，达到信息共享，以现代科学手段进行征收管理，完善征管监控系统，既全面掌握税源基本情况，又为纳税人提供优质服务，使税收工作由繁到简。

　　四要重视教育培训，全面提高执法人员素质。

　　五是要搞好内外监督制约机制。要在明确执法部门职责、规范执法程序的基础上，对不履行职责或执法不当的行为追究当事人责任，其目的是给执法人员增加压力，督促他们增强责任意识、提高工作效率和质量。

　　3 调整税负结构

　　提高个人所得税起征点、取消农业税、两税合并，已表明中国进入了新一轮的减负税改期。这种减税政策是结构性的

　　近两年来，提高个人所得税起征点、取消农业税、两税合并，已表明中国进入了新一轮的减负税改期。但必须看到，这种减税政策并不是全面的，而是结构性的。即要针对国民经济运行中存在的主要问题，实施有先有后有选择性的减税措施。

　　一是进一步改革流转税。生产型增值税重复征税，抑制投资增长，不利于企业技术进步、产业结构调整以及国内产品竞争能力的提高。而消费税和营业税也在某种程度上不适应经济发展和人民生活的变化，不利于刺激消费需求和经济结构调整。因此，需要对执行多年的增值税、消费税、营业税的课征对象、税率等进行合理的调整。

　　二是征收25%企业所得税仍然偏高。两税合并后，我国将对国内和国外企业统一实行25%的税率。简单地看，所得税率从33%降到了25%，对中资企业来说，不但实现了与外资的公平待遇，更重要的是减轻了税负。但实际上，由于大量存在税收优惠政策，现行企业所得税的名义税率和实际税率相差很大：如外资企业在中国的名义税负是15%，实际税负水平是11%；而内资企业名义税负是33%，实际税负水平达到22%。25%的税率好像并没有减轻企业多少的税收负担，企业所得税率仍然偏高。

　　三是个人所得税征收基数还需分类指导。目前，起征点虽然已达1600元的标准，但还应根据我国各地区的现实情况，并对工薪收入所得在免税额中多考虑如生计、赡养、抚养教育、医疗及通货膨胀等扣除项，适当提高起征点。同时，东西部实行统一扣减额，不利于鼓励发展潜能，不利于充分发挥转移支付能力，来支持西部地区的建设。

　　四是慎推土地增值税。今年1月，国家税务总局发布了《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》，规定从今年2月1日起，将正式向房地产开发企业征收30%~60%的土地增值税。这意味着搁置了13年之久的房地产企业土地增值税从“预征”现状正式进入清算状态。无疑，房地产商的成本将急剧上升。由于土地增值税抬高了开发商的经营成本，因此他们会减少投资项目；扩大奢侈住房建筑比例获取超额利润回报等方式抵消新政策的不利影响；把物业转化为自有经营资产，已经成为开发商的一种选择，并且有逐年增多的趋势。土地增值税清算，可能加剧这种趋势。所有这些，都会使房屋供给减少，从而在土地推高房价的基础上再次抬高价格。

　　从另一角度分析，征收房地产企业增值税，不利于一些综合性房产商，尤其是“三资”企业再投入。对于一些做一个关一个的项目公司，由于缺少了法律上的征收主体，土地增值税对他们没有影响，而相反却给那些注重长期稳健发展、有经验、合法经营的开发商以沉重打击。

　　事实上，要让住房满足普通购房者的需求，政府需要的是给中低价位商品房的开发商经济补贴，减免交易税，少征甚至停征经济适用房的土地增值税，鼓励民间个人集资建房的努力。只有如此，才能培育普通住宅市场，盘活存量的房地产资源扩大供应量，使房地产商乐于建造普通商品房。

　　五是印花税形式值得探讨。今年5月底，国家将股票交易印花税率提高到了3%。。印花税是凭证税，而对股票交易行为征税从性质上讲应该是行为税，目前深、沪证交所都是实行无纸化交易，这样实际上是用凭证税代替交易税，对股票交易征税是适用印花税“产权转移书据”税目。按照《印花税暂行条例》，该税目的规定税率是万分之五，而现行3%。的规定已改变了原税率。

　　六是建议尽快停征储蓄利息税。利息税在我国税收总收入和增收额中所占的比重并不高，2004年分别为1%和6%。停止征收利息税对我国税收收入正常增长影响不大，但却能增强居民的购买力，提高社会的最终消费率水平。

　　七是给相关行业以及中小企业实施优惠的

汇率政策。经济增长方式粗放，资源约束和环境压力加大是我国经济社会发展中面临的长期性问题。因此，要在完善现行税收优惠政策的基础上，制定一套有利于鼓励流动性过剩的资金流向中西部建设；有利于鼓励国内企业“跨出国门，走出去”，实现产业“梯度”转移和产能升级；有利于促进装备制造业、船舶航空业、能源开采、国防军工产业和教育行业发展；有利于科技企业自主创新；有利于优先发展第三产业，增强劳动力的吸纳能力；有利于促进中小企业发展，扩大社会就业和再就业的减税政策。

　　4 调整国民收入分配格局，将纳税负担转化为百姓福利

　　要改善我国消费长期不足的问题，就需要调整收入分配的格局。财政、税收必须为扶助弱势群体、共建和谐社会提供更多帮助

　　众所周知，投资、消费和出口是拉动经济增长的三驾马车。我国长期以来GDP的增长主要靠投资和出口，消费长期不足。据统计，中国最终消费占GDP的比重已经从1990年的62%下降到2005年的52.1%，而2002年世界平均的消费率是80.1%。消费不足的重要原因在于城乡居民收入增长缓慢，低于GDP增长速度。同时，各种社会福利保障措施的不落实，使老百姓不敢“寅吃卯粮”。据统计，从2002年到2005年我国政府可支配收入所占比重提高了3.3%，而居民收入所占比重下降了4.6%。因此，要改善我国消费长期不足的问题，就需要调整收入分配的格局。财政、税收必须为扶助弱势群体、共建和谐社会提供更多帮助。

　　一是积极推出社会保障税。建立健全社会保障体系需要一定的财力支持。世界各国一般以社会保障税或费、政府的预算拨款、社会保障基金的投资收益以及各种形式的捐赠等作为社会保障收入的来源，而以社会保障税作为社会保障基金体系重要组成部分。在我国，可以取消各种社保的统筹收费，设立养老、失业、医疗、工伤、生育等保障项目，以雇员的工资总额为计税依据，由单位和单位雇员按同一比例税率共同承担，个体经营者以其收入总额计税。社会保障税的开征可以解决养老问题，也在一定程度上为因产业调整而下岗的失业人员、城市化建设过程中的失地农民、农村经济发展过程中的剩余劳动力转移的生存保障和再就业的技能训练等提供必要的物质基础，使大学毕业生自由择业、下岗失业人员的自主创业、社会人才的流动等的养老、医疗、教育等的“后顾之忧”得到有效解决。社会保障税的开征，还为财政实施转移支付提供了稳固的资金来源，是配合个人所得税调节收入分配的良好工具。因此加快社会保障“费改税”步伐，应是当务之急。

　　二是完善捐赠制度。我国现在慈善事业发展还是程度不够高，遇到天灾人祸中有很多捐款，很多民政部门有慈善协会，也接受捐款，但是资金的使用，却有很大的不透明性。因此，为了便于加强对捐赠资金运用中的管理，民政部门需要制定一系列规范的内部工作程序。同时，对慈善捐赠，还应该给予企业和个人以所得税上的优惠政策，鼓励社会奉献爱心。

　　总之，税收收入是财政收入的重要来源，只有取得财政收入，才能给经济发展提供必要的公共商品，建立正常的生产关系，为社会经济发展创造良好的环境。同时，税收对社会生产、分配、交换和消费直接产生影响。由此可见，税收对经济的影响是广泛而深远的。理想的税收政策应该是既能满足国家的财政收入需要，又不对社会经济产生不良影响。

　　因此，国家在制定税收政策时，一定要以人为本，充分考虑有利于理顺中央与地方的分配关系；有利于促进国家生产的发展；有利于公平竞争环境的形成；有利于提高国民福利待遇，刺激消费增长等各种因素，以促进经济再生、国家积累良性增长、促进社会和谐稳定、促使国民逐步解决“后顾之忧”，提升国防防御性安全，真正做到“取之于民、用之于民”。(作者为中国工商银行上海市徐汇支行行长、高级会计师、工商管理硕士)