地方基层治理中的委托-代理

　　冯兴元

　　在我国城乡基层社区治理中，往往会遇到委托-代理问题。这类问题，实际上类似于企业管理中经理层架空董事会或者股东造成的“内部人控制”问题。

　　基层治理需要一些制度创新。我国新近出台的《物权法》，规定了业主大会和业主委员会的决策权，就是一大基层社区治理方面的制度创新。河北青县许多村庄时兴设置村民代表会议主席一职，从而使得村民作为委托人和决策者的权利落到实处。这也是一大制度创新。

　　同样，县乡级治理当中，也需要制度创新。据说浙江温岭已经在试点公布全部财政预算收支，增加政府预算透明度。最近国务院已正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，也就是建立“新特区”。这两个案例也都是制度创新。

　　但是地方基层治理制度创新还不够，我们需要更多的制度创新。单一地方基层治理模式属于制度垄断，容易造成无谓的交易成本和福利损失。多种地方基层治理模式则有利于制度竞争，制度竞争又有利于我们发现和利用更好的地方基层治理制度。

　　制度竞争和制度创新可以打破单一的地方基层治理制度模式，引入多元模式。这就需要采取兼容并蓄的态度。比如，美国主要推行三类市镇治理模式，其中包括“委员会制”，“市/镇长-理事会制”和“理事会-经理制”。此外，在美国新英格兰地区，还流行镇会议制。在美国的市镇治理模式中，最令我着迷的是“理事会-经理制”。这是因为这一治理模式能克服我国地方基层治理中许多委托-代理问题。

　　“理事会-经理制”的一般运作特点是：在一个城市或者镇，民众选举出一个小型市镇理事会，由后者负责对每年的预算收支以及其他重大事务作出决策；同时由后者雇用一位市镇经理来负责执行这些决策、管理市镇事务。经理负责筹划预算，监督大部分下属部门。一般来说没有任期限制，属于合同制“最高级打工者”，只要理事会对其工作满意，就可以一直干下去。

　　“理事会-经理制”也会出现委托-代理问题，如市镇经理“内部人控制”问题。但是，在这种情况下理事会可以解聘市镇经理。这也与公司治理中董事会或者股东按照一定程序解聘经理的情况一致。

　　正因为这样，我今年五月份访问美国麻省水镇(Watertown)期间，发现作为代理人的镇经理先生在2007/2008年度理事会预算审核会议上，对作为决策者和直接委托人的镇理事会，尤其是理事会主席，始终保持十分谦恭的态度。

　　水镇离麻省首府波士顿只有6英里之遥，因著名的查理河流经该镇而得名，共有3.3万人口。水镇其实就是一个城市，但是当地人习惯了镇的称呼，不愿意通过特定的程序改制为城市。

　　水镇理事会共有9名理事(town councilors)，每2年改选一次。由镇理事会聘用镇经理。按照水镇经理的看法，市镇经理聘任制较之于民选市镇长制的优点是，民选的市镇长不一定有专业管理能力来处理市镇中复杂多样的问题，而雇用的“市镇经理”则比较有专业管理能力，否则必然会被经理市场所淘汰。

　　如果把“理事会-经理制”用到我国，那么在村庄级次，相当于村民代表会议常设化，村民委员会主任通过聘用产生；而在乡镇一级，人民代表大会发挥决策作用，乡镇长作为乡镇经理通过聘用产生。这类地方基层治理制度创新倾向于给我国的基层治理带来新的面貌。我国的地方基层治理要借鉴上述“理事会-经理制”和其他更多的经验，同时要吸取教训。要兼容并蓄，胸怀广阔。只有这样，基层官员才能更好地面向百姓的需求提供相应的公共产品与服务。(作者为中国社科院副研究员，德国维藤大学经济文化比较研究所研究员)