我国产业政策的演化进程和体制性缺陷

　　-朱敏

　　我国产业政策的发展，经历了从无到有、从不规范到逐步成熟的不同阶段。改革开放以前我国实行的是高度集中的计划经济体制，计划是配置资源、发展经济的惟一方式，谈不上有什么具体、明确的产业政策，产业政策至多就是“有其实而无其名”。1989年，国务院颁布了《关于当前产业政策要点的决定》，这是我国开始真正意义上探索和运用产业政策的一个重要标志，以此为起点，我国产业政策的研究运用进入了新的发展阶段。上世纪90年代以来，我国根据国内外环境和经济、社会发展的需要，借鉴发达国家的成功经验，制定、颁布了多项产业政策(见表)，在促进产业结构优化、纠正市场机制缺陷、提高经济增长质量方面发挥了积极而重要的作用。回顾20多年来我国经济发展的历史，产业政策对促进经济增长的积极作用不容置疑。

　　产业政策所要研究解决的问题具有战略性、长期性、方向性等特点，由于体制、环境、经验、认识等方面的原因，我国产业政策从无到有的发展历程必然存在许多缺陷和不足，制约了我国经济结构调整和增长方式转变的步伐，客观上也引发了人们对产业政策有效性的争论。尽管这些缺陷在经济转轨过程中不可避免，但就存在的问题进行分析总结可为今后产业政策的及时转型和逐步完善提供借鉴。

　　1、缺乏配套政策的支持。产业政策在整个经济政策体系中居于主导地位，如果没有其他经济政策的配套支持，政策效力就会降低甚至抵消。政策配套包括各种经济政策手段的配套、优惠政策和惩罚政策的配套、执行产业政策专门机构的配套等。现行产业政策过于注重生产环节，对消费领域关注不够；分所有制、分企业规模制定优惠政策不适应市场经济的发展，缺乏按具体产业制定的不同配套政策；产业政策与地区经济发展政策缺乏配套机制，地区经济政策与产业政策的导向容易发生偏离，各地区间产业结构趋同现象突出，难以发挥各地经济特色和优势互补性。政策配套应注意维护产业政策在全国的权威性和统一性，维护中央产业政策手段的统一性。

　　2、产业政策制定方式不够科学。我国产业政策的制定基本以国家综合经济管理部门为主导，制定的政策往往难以真正充分科学地反映产业发展现实和需求。政策制定过程中，应使行业协会、企业发挥越来越大的作用，应建立和充实政策审议会一类的机构，提高其权威性，吸收更多的学者、专家参加，真正发挥企业家、学者的作用，形成官、学、产相结合的产业政策制定体系。

　　3、政策实施手段不够丰富。90年代以前，行政手段一直是我国实施产业政策的主要手段，但由于中央政府掌握和支配的生产要素数额下降，行政手段的效力大为减弱，此外，对于大量游离于行政系统配置渠道之外的资源，行政手段也无能为力。政策的手段和力度是产业政策实施的必要保证，适度的政策手段应是既能传达国家调控的意图，又使调控对象感到政策调控的必要性，从而按政策要求来调整自身行为。如果手段力度不够，传递给政策执行者和执行对象的信号减弱，那么政策效力必然会大大降低。我国产业政策缺乏必要的法律手段保证，而且行政手段、经济手段、信息手段都不够完善，力度也不够。

　　4、政策执行机制缺乏必要的组织保障。我国产业政策的执行机制很不健全，缺乏必要的组织保障。国家、省、地市、县各级发改委是我国产业政策的执行机构，然而从目前发改委的职能、权限来看，要担负起产业政策的执行有些力不从心，因为发改委本身是协调部门，特别是地方发改委本身要为当地经济发展服务，在维护地方利益方面与当地政府是一致的，因此地方发改委难免处于一方面要宣传和执行国家产业政策，另一方面对地方建设又必须按当地政府意图办事的尴尬境地，这导致国家产业政策落空的问题相当突出，最明显的例子是农业投入不足和部分行业产能过剩现象始终难以根本改变。

　　5、政策应用存在体制环境缺陷。尽管目前我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，但这种体制仍待进一步完善。诞生于经济体制转轨期、带有计划色彩的产业政策在市场经济体制环境下发挥作用，必然使其效果大打折扣。中国产业政策运行的微观基础与发达市场经济国家差距很大，中国的所有制基础为公有制，而公有制企业特别是国有企业的市场经济主体身份并没有真正形成，民营企业由于体制及自身原因所限不能承担起调整产业结构的重任。所以，完善体制环境基础仍是充分发挥产业政策作用的重要环节。

　　6、政策在实施中存在较大阻力。产业政策是国家根据经济社会发展需要，从经济发展全局出发制定的中长期调控政策，这就必然会和地方利益、部门短期利益发生矛盾，当地方利益、局部利益与国家产业政策发生矛盾时，为了实现地方局部利益，地方政府行为往往与产业政策相背离，尤其是在市场价格扭曲和高附加值产品的诱惑下，产业政策导向与地方利益主体导向的错位就更加明显。这就必然导致产业政策在实施中存在较大阻力，如目前部分行业盲目扩张投资、低水平重复建设，产业政策难以奏效，不能不说和地方政府的默许、纵容有关。

　　(作者单位：国家信息中心预测部）