环境财政对落实十一五环保目标很重要

　　在“十五”环境目标没有完成之后，我国“十一五”节能降耗又首战失利。严峻的现实迫使中央不断出台越来越严格、越来越明确的国家环境保护目标，并更加严格地落实监督。

　　没有调查，就没有发言权。一项项真实的调查结果使我们震惊——我国近三成的土地受到了荒漠化的威害，4亿人生活在荒漠化的威胁之中；滥吃野生动物现象愈演愈烈，消费群集中在领导干部和白领，吃的目的是追求阔气、高级享受和滋补作用；淮河十年治污却是污染加剧的十年……

　　如果砍光了所有的森林，污染了所有的河流，杀尽吃光了所有的野生动物，我们还能留给子孙后代什么？

　　◎ 马 中 吴 健

　　国家“十一五”国民经济和社会发展规划确定了今后五年环境保护的主要目标：到2010年主要污染物排放总量减少10%。这是国家五年规划首次把环境保护目标确定为具有法律效力的“约束性指标”，并且在规划中明确指出，约束性目标是“强化了政府责任的指标，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现”。可见环境目标在今后五年政府工作中的重要地位。 　　

　　要求越来越严格、越来越明确的国家环境保护目标，反映了中国社会越来越强烈的环境保护意愿和政治要求。然而，在经历了“十五”环境保护目标没有完成之后，“十一五”的环境保护目标能否实现无疑有着巨大的悬念。 　　

　　节能降耗首战失利 　　

　　按照“十一五”规划，在2010年，全国二氧化硫、化学需氧量(COD)要比“十五”期末分别降低10%。这意味着这两个指标必须在未来五年里每年下降2%，每半年下降1%。然而，从2006年上半年的情况看，全国污染物排放总量不降反升：全国化学需氧量排放总量为689.6万吨，同比增长3.7%；二氧化硫排放总量1274.6万吨，同比增长4.2%。 　　

　　同期的经济发展形势似乎在对这一现象做着无声的注解，2006年我国GDP增长10.7%，这种高增长主要是靠高耗能、高污染的工业部门的投资拉动的。环保总局专家分析说，如果没有特殊手段，在GDP增长超出10%的情况下，能耗与污染物排放的指标将全线失守。 　　

　　人们不无遗憾地看到，决定中国环境保护效果的不是中国的环境管理活动，而是经济发展的速度和方式。“十一五”环境目标仍然是在高速经济发展背景下的目标，环境保护如何抵挡住经济发展的狂飙？

　　对中国环境保护资金机制的反思 　　

　　从刚刚过去的“十五”情况看，环保目标没有完成的原因是多方面的，环保投资不足毫无疑问是一个浅显、重要、却长期被人忽视的原因。国家环保总局在通报“十五”环境质量状况及国家环境保护“十五”计划完成情况时披露，“十五”期间，火电行业的脱硫改造和重点流域污染治理等重点工程项目进展不理想，截至2005年底，计划要求削减二氧化硫的任务只完成约70%；“两控区”计划的256个项目中，只有54%的项目建成并投入运行。列入国家环境保护“十五”计划的2130项治污工程，完成了1378项，仅占总数的65%。完成投资864亿元，占计划投资的53%。到2005年底，淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池治理项目的完成率分别只有70%、56%、43%、86%、53%和54%。环保投资不足的问题暴露无遗。 　　

　　在环保投资不足的问题面前，人们不禁要问：面对环保目标，究竟谁有责任投资？又是谁没有完成自己的投资责任？ 　　

　　环保投资可以分为私人部门投资和公共部门投资(主要是政府投资)。尽管按照“谁污染谁治理”的原则，环境治理及相关投资的责任是清晰的，但我们也发现，在环保投资中，来自政府的投入是至关重要的。私人部门的环境保护投资，无论是规模还是效率，往往取决于政府环保投入的水平和力度。政府的环保投入也有明确的政策导向和意义。在环境保护资金市场上，政府的环境保护投入具有特殊的地位和作用，表现在：一是强制作用，通过足够的投入建立环境监管能力，保证各类主体履行环保投入的职责；二是引导作用，通过政府的环保投入，创造有利条件，引导社会资金进入环保领域；三是平衡作用，平衡区域间的差异，特别是中央政府的环保投资，必须关注区域差异。 　　

　　因此，关注环保投资，首先必须关注和明确政府的环境保护投入(即环境保护财政支出)。这是政府履行环境保护职责的最具体的体现，也是确保全社会环保投入总规模实现的前提和基础。 　　

　　一、政府投入不足，环境监管不力 　　

　　建立环境监管能力是政府实施环境管理的基石。环境保护是中国的基本国策，但是自1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布以来，承担着如此重大环境保护责任的政府尚没有专门的环境保护预算支出科目。也就是说，政府并没有稳定可靠的环境保护资金来源来执行法律赋予的责任。这就难以说环保投入与经济社会发展水平相适应了。 　　

　　由于资金得不到保障，环保部门、特别是基层环保部门自身能力的建设普遍受到影响，常常出现环保监测不到位、执法能力不足的现象。2005年发生的松花江水污染事件已经警示我们，由于财政资金严重短缺，造成政府对污染源监督失控，环保部门能力疲弱，水质监测信息混乱失真，中央政府没有在第一时间获得环境信息的渠道，更不掌握直接监控重大污染源和保护水源地的能力。如此监管能力是很难避免污染事故的发生的。 　　

　　地方保护主义加剧了资金对环境执法能力的影响。在我国现有的4.5万人环境执法队伍中，有3.8万人在县(区)一级。根据中国目前的环保管理体制，各地环保部门归属地方政府领导，经费也依托于地方财政，环境执法严重依赖于当地的财政状况和对环保的认识程度。普遍来看，地方环保经费都比较缺乏。特别是如果环境执法影响到了地方经济发展，有的地方政府就通过人员、经费来牵制环保部门，体制上的缺陷让地方环保部门的执法“先天不足”。

　　二、已投入的资金使用效率低下

　　(1)资金投向不符合污染治理的需要。在环境保护的问题上，必须强调政府对市场的引导作用。中国目前的状况却是政府跟着市场走，让污染治理投资的效果大打折扣。以污水处理市场为例，1998～2005年，中央财政以国债形式投资在城市环保基础设施上的资金高达534亿元，国债资金在污水处理投资上发挥着巨大的作用。但是研究发现，中国城市污水处理能力分布并不合理，主要表现在：同一流域城市间污水处理能力差别拉大，污水处理投资主要集中在大江大河的下游、东部沿海和发达地区、大城市，河流的中上游地区、西部地区、不发达地区的污水处理率非常低。例如，黄河流域下游山东的污水处理率43.46%，上游陕西省污水集中处理率公布的数字是20.63%，但是根据中央电视台的调查，实际污水处理率还不到15%。然而下游发达地区污水处理率再高，也无助于流域水质的改善。市场资金流向利润更高的发达地区是市场进行资源配置的天性，但这种以城市为中心、以市场为导向的污水处理厂建设投资，显然没有考虑整个流域水质改善的需要。处于跨省流域的城市污水处理厂有很强的公共物品性质，污水处理的效益不仅限于当地，而是惠及整个流域。以市场为导向的污水处理厂建设，必然与流域水环境安全的要求存在矛盾，要求政府介入对资金流向进行引导。我国城市污水行业已经出现市场失效，而政府的干预严重不足，影响了实现改善流域水质的目标。 　　

　　(2)没有充分启动已投入的资源。过去历年的环保投资已经形成了一定的环保设施规模，然而环境保护设施运转效率低下却是一个普遍的问题，结果是环境治理投资在增加，环境污染治理效果却不佳。环保投资效率不高又增加了进一步筹集环保资金的难度。环保设施未能充分发挥效益的原因，一是缺乏约束机制和有效的监督制度，另一个就是缺乏配套的经济激励政策。以燃煤电厂脱硫电价和脱硫设施运行为例，2004年中国燃煤电厂装备的脱硫能力是3000万千瓦。如果以每千瓦时1.5分人民币的脱硫电价支持这些脱硫设施的建设和运行成本，按全年5500小时平均发电时数计，每年支出的脱硫电价成本是24.75亿元。如果这些脱硫设施保持满负荷运行，将具有年削减180万吨二氧化硫排放量的能力(相当于“十一五”目标实现了70%)；还意味着价值80～134亿元的脱硫设施得到利用(按300～500元/千瓦造价计)，而且电力行业将少缴纳排污费10.8亿元(按0.6元人民币/千克二氧化硫计)，同时减少环境损失360亿元。计算表明，脱硫电价的激励作用可以充分调动已投入的环保资源，产生巨大的经济和环境效益。 　　

　　三、环保投资不符合环境保护资金需求的规律

　　环境保护需要稳定、长期的投资，且与经济增长的速度、规模和方式密切相关，但是，中国目前的环保投资没有考虑到这些环境保护资金需求的基本规律。 　　

　　(1)中国的财政支出体系没有统一、独立的环境保护支出科目，环境保护缺乏稳定的资金来源。以环境保护为目的的财政支出，虽然近年来总量越来越大，但主要是按部门、按项目分配的，缺少统筹规划，造成资金配置不合理。有些关系国家安全和长远利益的领域，严重缺乏资金。例如，环境执法、跨省流域水环境治理、国家级自然保护区管理、历史遗留污染物处理、国际环境公约履约、核废料处置设施建设等，严重缺乏环境财政的支持。忽视了这些方面，国家的发展和环境安全就会遭遇严重威胁。 　　

　　(2)按部门和项目配置环境财政资金在某种程度上是“问题”导向的结果，往往具有应急的性质。随着国家财政支出重点的变换，可能导致环境财政资金不可持续，甚至造成已投入资金的浪费。例如国家财政重点在2004年转向农村财政改革后，退耕还林的财政资金投入就受到一定影响。 　　

　　(3)没有根据经济发展的速度和规模考虑环境保护的资金需求。最近二十多年，在大规模、高速度开展经济建设的同时，对环境保护的重视程度一直滞后。中国的环境保护投资实际上一直无力保护经济高速增长压力下的生态环境。“八五”、“九五”和“十五”期间，环境保护投资只占同期GDP的0.74%、0.88%和0.99%，无论是比重还是增长率，都没有实现预期目标。如果比照同期的固定资产投资总量，三个五年内环保投资的比例分别为2.17%、2.46%和2.37%，基本没有增长。即使是“十一五”规划的环境保护投资比“十五”期间增长了85%，按照过去15年中国GDP每五年增长80%～120%的比率，也仍然是和GDP同比增长，无法实现超越。温家宝总理坦承“十五”规划的环保目标没有实现，投资不足应是主要原因之一。 　　

　　四、价格失灵，没有充分调动市场资金 　　

　　环境保护的正外部效应特点使得私人资本不愿积极主动地介入该领域。在缺乏政策调整的时候，环保市场总是显得缺乏投资的动力，民间环保投资的积极性没有得到很好的调动。 　　

　　仍以流域城市污水处理为例，从水环境管理的角度看，上游城市的污染治理活动对于流域水环境保护的意义更为重要，但是正如前文已经指出的，污水处理的资金不愿意进入上游地区的城市。其原因从城市间污水处理费水平差距不难得到印证：经济发达的流域下游城市，南京、上海、北京的污水处理费分别是1元、0.9元、0.9元；而相对贫困的西安、兰州、西宁的污水处理费分别是0.36元、0.3元、0.27元。支付能力的差异，使得商业资金毫不犹豫地流向收费有保障的发达地区。这是资本逐利的本质决定的。从环境保护的需要看，污水治理的资金应该“逆流而上”，更多地投向那些上游、生态更重要的地区，然而市场本身是无力提供这种动力的，市场失灵因此必然出现。 　　

　　市场失灵的本质是一个失灵的价格体系。这样的例子在环境保护领域比比皆是。排污收费政策目前执行了一个过低的收费标准，因而企业没有动力投资进行污染的削减和治理。这同样说明政府还没有充分发挥对价格机制的调整作用，没能提供足够的环保市场投资动力。 　　

　　建立环境财政，落实“十一五”环境保护目标 　

　　随着中国公共财政资源的不断增长，利用公共资源治理环境问题的时机已经成熟。自1998年起，中国政府连续七年实施积极的财政政策(即扩张性财政政策)，推动中国经济持续稳定快速增长。“十五”时期全国财政收入为11.5万亿元，比“九五”时期增加了6.4万亿元，增长了126.5%，其中中央财政本级收入增长了141.5%，地方财政本级收入增长了111.3%。“十五”期末2005年全国财政收入占GDP比重为17.3%，比“九五”期末2000年的13.5%上升了3.8个百分点。国民经济、政府财力，尤其是中央政府财力的快速增长，为加快公共财政改革，建立环境财政制度创造了有利时机。 　　

　　一、明确投资主体的责任，落实环境目标 　　

　　落实环境目标，资金是保障。必须基于政府与市场、中央与地方之间的环境保护事权划分，明确各类主体的环境保护资金责任。只有明确了资金责任的投资计划才是可行的计划，只有可靠的环境投资和投入才能落实环境目标。 　　

　　在国家“九五”、“十五”时期的环境保护规划中，都规定过环境保护投资的总量和占GDP的比重。但是，无论是规划环境保护投资，还是统计完成的环境保护投资，都没有明确其中有多少是政府的公共财政支出，有多少是企业的商业资金。由于企业资金的信息不可得和统计不准确，环境保护投资规划往往难以做到可行，环境保护投资统计也无法做到可信。 　　

　　在各类主体中，企业的污染治理责任是相对明确的，但企业是否真正承担起治理投资的责任，则取决于政府的强制力和引导政策。必须通过足够的投入建立起政府的环境监管能力，辅之以政府资金和政策的引导作用，才能确保企业发展的同时不欠环境账。 　

　　政府的环境保护责任，应当遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则。政府环境事权的管辖范围应当与环境问题的影响范围相对应。影响范围限于特定行政管辖区的环境问题，属于地方性环境服务，应该由地方政府负责；如果环境影响范围是跨行政区的，甚至是全国范围的，就是全国性公共物品，应该由中央政府管理。中央政府环境事权主要是解决具有跨行政区外部性以及代际外部性的国家环境问题。 　　

　　二、建立稳定的环境财政支出科目 　　

　　按照公共财政的要求，根据中央政府环境事权，建立独立、稳定的环境财政支出科目，为政府行使环境事权、履行环境保护职能提供资金保障。2006年中央财政预算中已经开始设立独立的环境保护科目，并将于2007年开始正式执行。为了保证该科目发挥作用，需要尽快把目前由各个部门分别管理、散落在不同资金科目、以不同形式存在的属于环境财政支出的资金，统一纳入环境保护科目实施预算内管理，保证一定的总量规模。 　　

　　同时，政府要对环境问题的滞后性、长期性、不确定性和不可逆性有充分认识和准备，政府的环境财政支出应当保持稳定和连续。在公共财政框架内，环境财政政策不完全等同于调控宏观经济的财政政策。经济运行的波动和调控，不应影响国家环境财政政策的连续性。环境财政支出是一项功能性政策，必须长期、连续、稳定地发挥作用。 　　

　　三、发挥政府环境定价的职能，纠正市场失效 　

　　环境相关的政府定价活动应该充分考虑环境保护目标和要求，纠正环境保护的市场失效，让政府定价成为弥补环境服务成本、引导和建立环境服务市场的有效机制。 　　

　　为了保证环境定价发挥应有的作用，应当考虑相应治理活动的有效性。例如，在脱硫电的环境定价中，定价政策的执行应当与环境监测联动，以排放监测报告作为享受环境定价的条件，使环境定价成为改善环境的有效手段。 　　

　　为了实现环境保护目标，当社会支付能力不足时，还可以运用其他财政手段支持环境定价机制，例如税收优惠、财政转移支付。但在市场机制建立后，财政支持应当及时退出。 　　

　　四、“绿化”税收制度 　　

　　环境税改革的主要目标是调整社会的环境行为，而筹集环境保护资金不应成为环境税的主要目标；环境财政支出不应依赖于环境税收手段；环境财政支出制度建立之后，应进一步调整排污收费的使用方法。

　　国际经验表明，公共财政改革逐步深化后，税制绿化将会成为保证公共财政可持续性的重要条件。虽然目前我国开征环境税的条件还不够成熟，但是应该认识到，基于环境保护的考虑，从税种和税率调整开始，逐步过渡到新税种的建立，进而调整税制结构，是一个循序渐进的改革进程。建议从中长期税制改革的战略高度，加强环境税的研究，作为今后深化公共财政改革的政策储备。 　　

　　在与环境和自然资源关系密切的重大税收改革方案中，切实把环境因素作为决策依据之一，包括执行环境影响的费用效益分析。例如资源税、小汽车消费税以及近期重新提上议事日程的燃油税，其税目、税率制定应当充分考虑可能产生的环境影响。 　　

　　面对越来越严格的环境保护目标，政府不但要承担起自身的环境保护投入责任，同时还要担负纠正市场失灵和体制失效的责任，创造“谁污染谁治理”的机制和外部条件。必须尽快建立起环境财政体系，充分发挥财政手段宏观调节环境保护与经济发展关系的作用，改善环境保护的资金机制。这是落实“十一五”时期环保目标的关键。

　　(本文转载自环境绿皮书《2006年：中国环境的转型与博弈》(社会科学文献出版社，2007年3月)；作者分别系中国人民大学环境学院教授、副教授)