国会政治勒紧中美贸易

　　更关注本国工人利益的民主党从相对支持自由贸易的共和党手中抢下国会山，最直接结果就是，与以往只是政治作态相比，美国新一波的对华经贸责难不再只是“雷声大，雨点小”。未来的30天将是关键时期，大部分人认为——等来的将是一个悲剧

　　□记者 刘婷

　　国会已经确认这是一场失败

　　全世界的主要政经媒体拿着显微镜观察着第二次中美战略经济对话会场内外的一点一滴，中国读者们却只能看到简短的新华社消息通稿，以及一篇吴仪副总理令美国人倾倒的通讯。但CNN和CNBC电视台告诉其为数不多的中国观众：你们阵容强大的代表团几乎没有在任何层面上令美国掌权者满意。

　　这一点，从对话结束后中国人在国会山受到的冷遇被清楚地表现出来。

　　5月24日，刚刚结束第二次中美战略经济对话的中国副总理吴仪一行造访美国国会。他们足足等了15分钟，才见到了国会山最有权力的女人南茜·佩洛西。在那15分钟里，议员们在就一项关于退伍军人医疗问题的法案进行投票，这一有违礼仪的举动被外界理解为美国国会的一种傲慢。

　　除会晤被拖延外，中国和美国的安保人员还就中国代表团进入参议院时是否应当通过金属探测器发生争执。美国人坚持只有吴仪能够免去安检，而中方官员则要求应当像去年在北京举行的第一轮战略经济对话那样，对方代表团全部免于安检。

　　进门前的两个意外，预示着会晤的艰难。在同吴仪进行闭门会谈后，众议院筹款委员会主席查尔斯·兰格尔(Charles Rangel)对媒体说，“我们将继续推进涉及中国的法案。”就在前一天，他领衔的筹款委员会还写信给吴仪，表示“严重关切”人民币汇率的“严重低估”问题。

　　被美国媒体称为“铁娘子”的吴仪当天即进行了反击。她在对美国工商界的讲话中指出，美国企业从中美贸易中获得了巨额利润，中方无需为中美贸易顺差致歉。

　　话不投机半句多。尽管此次中美战略经济对话中，双方就金融服务、民用航空、能源合作以及环境保护等多个领域达成一系列成果，但它们在国会山眼中不过是“淡茶一杯”(weak tea)。

　　“国会已经将此次会谈看作是一场失败，因为会谈并没有就国会山所关心的人民币汇率和知识产权问题取得任何进展。”华盛顿独立智库——国际经济研究所的高级研究员、中国问题专家尼古拉斯·拉迪(Nicholas Lardy)在接受《商务周刊》采访时说。

　　尽管中国政府对5月21日开始的此次美国之行表示出了最大的诚意——吴仪副总理的150余名随同人员中包含了26名部级以上高官，此前三周，208家企业组成的中国贸易投资合作促进团在美国签署了138个采购、投资合同，总金额达到326亿美元——但战略对话开始前，美国财经高官中对中国最有建设性的朋友、出身华尔街的财政部长保尔森也不得不警告他的中国同行，对于与中国之间经济对话的进展步伐，美国正日益失去耐心，如果对话取得不了实际成果，他也无法阻止国会采取进一步行动。

　　这没有明说的所谓“进一步行动”，将是对中国从商品、企业到行业、宏观经济政策等层面的全方位贸易制裁。

　　谁坐在驾驶座上

　　不管是真正的感到无奈还是耸耸肩故作姿态，保尔森透露的另一层意思是：在中美经贸问题的决策上，近年来权力的天平正逐渐由白宫向国会山倾斜。

　　去年11月2日的美国国会中期选举，执政的共和党惨败，尽失参众两院的领导权。随即由民主党主政的第110届国会强势通过了一系列提案和决议案，一解12年来在国会山上有职无权的郁闷。这其中最令中国人关切的是，美国国会的注意力已渐渐由战争转向其国内经济与国际贸易问题，毫无悬念，作为美国最大的贸易逆差国(按美国统计2006年达到创纪录的2330亿美元)，中国也替代伊拉克，成为国会山上被提及次数最多的国家名字。

　　美中贸易全国委员会向《商务周刊》提供的一份资料显示，截止到5月7日，美国第110届国会第一期会议有关中国贸易和商业政策的立法提案共有39个，其中25项是由民主党议员提出的，剩下的14项由共和党议员提出。在本届国会今年1月4日开始当天，就有两项跟中国有关的贸易和商业政策的提案。这些提案大多围绕人民币汇率、知识产权保护、劳工和环境标准等问题展开。

　　3月28日，曾在去年提出过对中国商品征收27.5%关税的美国民主党参议员查尔斯·舒默(Charles Schumer)在美国国会参议院财政委员会作证时表示，他将和参议院财政委员会主席、民主党参议员马克斯·鲍卡斯(Max Baucus)，财政委员会首席共和党参议员查克·格拉斯利(Chuck Grassley)以及去年议案的老搭档共和党参议员林德赛·格雷厄姆(Lindsey Graham)拟定一项新的符合世贸组织规定的“公平货币”提案，推动中国加快人民币汇率改革。前不久，这份提案已正式出台。

　　5月9日，美国众议院筹款委员会贸易分委会主席桑德·莱文(Sander Levin)主持了一个由众议院筹款委员会下属的贸易分委会，金融服务委员会下属的国内与国际货币政策、贸易和科技分委会，以及能源和商业委员会下属的贸易和消费者保护分委会共同参加的联合听证会，听证会的主题是“货币操纵及其对美国企业和工人的影响”。这次听证会是非同寻常的，因为这三个委员会拥有对美国国际贸易政策的制订权，而此前它们从未就单个议题一起举行过听证会。听证会后，会议主持人桑德尔·莱文对路透社说，国会可能在未来几周中启动立法程序，允许商务部向来自操纵汇率以牟取贸易优势国家的商品征收额外关税。

　　面对美国国会的咄咄逼势，5月17日，在赴美出发前，吴仪第一次在《华尔街日报》上撰文就两国经贸关系发表意见。不过，美国国会议员们显然没有被吴仪的文章打动。文章发表的同一天，42名众议员联名致信美国贸易代表施瓦布，要求在人民币汇率问题上运用美国《1974年贸易法》中的301条款——一种非贸易壁垒性报复措施。

　　5月23日，吴仪从众议院筹款委员会主席查尔斯·兰格尔手中又收到一封来自众议院筹款委员会语气强硬的公开信。在信中兰格尔表示，“我们对人民币汇率的人为低估非常的关切”，并宣布该委员会将尽快草拟一份新的制裁中国议案，以高关税施压人民币升值。

　　在5月9日听证会作证的摩根士丹利首席经济学家斯蒂芬·罗奇显然也感觉到了国会的巨大攻势。他一再强调，如果美国对中国采取制裁措施，或以其他手段迫使人民币升值，不仅打击了中国经济，也可能导致美国利率上升以及美元迅速贬值，从而把美国经济拖入衰退，并波及亚洲和全球经济。但现场根本没有人理会。“经过3个多小时让人筋疲力尽的分辩，当我离开国会山时，我比任何时候都确信，保护主义者的列车已经驶出了车站。”过去3个月参加了3次关于美中贸易问题听证的罗奇事后在一篇名为《危险的滑坡》的文章中沮丧地写道。

　　克林顿政府时期负责国际贸易的美国商务部副部长杰佛里·加腾(Jeffrey Garten)更是悲观的认为，保尔森和吴仪都受到一些无法控制的力量的压迫，这些力量既有本国国内政治的原因，又有来自国际金融市场强大的压力。“尽管这次的协商对话肯定比什么都没有要好，但现实是一场政治海啸正在积蓄力量。”他说。

　　24日参加完与吴仪的会晤后，美国参议院财政委员会主席马克斯·鲍克斯(Max Baucus)公开声称，吴仪借这次中美战略经济对话的机会专门造访国会山，表明中美经贸关系的领导角色已经从白宫递交给了国会。他说：“政府来来去去，但是国会仍留在影响中美关系关键的贸易和经济问题的驾驶座上。”

　　左右局势的新掌权者

　　国会权力从相对支持自由贸易的共和党手中转向更关注本国工人利益的民主党，最直接结果就是，美国国会新一波的对华经贸责难不再只是“雷声大，雨点小”了，这从提出一系列议案的议员影响力上就一目了然。

　　据中国社会科学院美国研究所研究员张立平介绍，兰格尔所在的众议院筹款委员会，鲍克斯的参议院财政委员会，以及莱文所在的众议院筹款委员会贸易分委会，都是美国制定贸易政策主要机构，尤其是前两个委员会，是美国税收和国际贸易方面的主管委员会。虽然这两个委员会没有孰轻孰重，但美国宪法规定，所有的税收立法应该是由众议院提起，参议院再提出一个类似的法案再来审议，所以众议院在这里有提出法案的优先权。而此次吴仪拜访国会，除了和参众两院的多数党领袖会晤，也专门会见了兰格尔和鲍克斯，由此可见二者的影响力。此外，与鲍克斯和舒默联名提出关于人民币汇率提案的查克·格拉斯利，也是参议院财政委员会的首席共和党参议员，和鲍克斯联手掌控财政委员会。

　　根据专为国会游说集团提供信息的美国诺力则斯(Knowlegis)公司提供的国会权力最新排行榜，民主党参议员舒默、鲍克斯和共和党参议员格拉斯利在这个榜单上分别位于第4、7和25位；民主党众议员兰格尔和莱文分别在众议院权力排行榜的第6和第8位。

　　值得一提的是，自称为“中国人民的朋友”的民主党参议员鲍克斯。在1990年代初期和中期曾多次为保住中国的最惠国待遇而联手其他四位议员，立下过汗马功劳，因此享有“鲍克斯五君子”(Baucus Five)之誉。但就是他，在今年国会1月4日开始的当天即第一个提出了跟中国有关的关于《修改1974年贸易法》的法案。

　　除上述提到的众议院筹款委员会和参议院财政委员会，拉迪在接受本刊的采访时还提到了国会当中的两个中国工作小组。一个是2005年5月27日成立的国会“中国议员团”(Congressional China Caucus)，由共和党众议员兰迪·福布斯(Randy Forbes)领导；另一个是2005年6月发起成立的国会美中工作小组(US-China Working Group, UCWG)，由共和党众议员马克·科克(Mark Kirk)和民主党众议员里克·拉森(Rick Larsen)担任联合主席。

　　拉迪介绍说，美国国会除了正式委员会和小组委员会之外，还存在众多的非正式组织。“议员团”(Caucus)就是其中较重要的一个，Caucus一词本意是指党团秘密会议，现在在美国成了专门指那些反映某些议员的共同兴趣、政见和利益的组织。美国国会“议员团”现在约有上百个，如“钢铁议员团”、“制造业议员团”、“人权议员团”等，其影响力不尽相同。“议员团”的成立和运作使得美国会议员能够协调立法计划，在设定议事日程上开展战略合作，更为重要的是，它是影响议长和资深议员决策的一个重要途径。

　　据了解，中海油收购尤尼科的失败，以及联想成功收购IBM PC后强烈反对美国政府采购和安装联想电脑设备的案例，都出自“中国议员团”组织之手。提出了针对人民币的《公平货币法案》(也叫Ryan-Hunter法案)的俄亥俄州民主党众议员蒂姆·瑞安(Tim Ryan)，以及一人就提出三项反对对华贸易的宾州众议员菲尔·英格里斯(Phil English)，也都是该议员团的成员。

　　“最初‘中国议员团’主要关注中国军事问题，但现在看来它在经贸方面的影响力也不容忽视。”拉迪指出，尤其是随着中国的崛起，以前只将中国视为军事威胁的议员现在越来越多的将中国列为经济方面的主要威胁。这一点，在近期著名调查公司佐格比(Zogby)的一份调查中也有所体现，该调查结果显示，美国2/3以上的被调查者认为，与其同中国做生意，不如同印度做生意，而且认为中国是美国主要经济竞争对手的占70%。正是在这样一个背景下，像“中国议员团”这样大部分由保守的民主党议员组成的机构越来越有市场。

　　除了政治机构，相关的利益团体在美国的政治地图中也绝对称得上举足轻重。由于本届国会由一向与劳工利益集团靠近的民主党领衔，所以前几年已经出现颓势的美国最大的劳工利益集团劳联-产联(AFL-CIO)又逐渐活跃起来。由于去年的中期选举，劳联—产联在俄亥俄州等交战地区主导了大规模的投票参与运动，从而为民主党的获胜起到了决定性作用，因此民主党显然不能忽视该工会组织的声音。近期通过的关于在贸易协定中加入劳工和环境标准的法案，就是民主党回馈给劳联—产联的“礼物”。

　　虽然该法案从短期看对中国没有过多影响，因为其暂时只适用于美国与秘鲁、哥伦比亚的贸易谈判中——这一点也得到了美中贸易全国委员会副主席浦乐伯的肯定，但张立平指出，美国以后很有可能会对对华贸易协定提出修改，据说筹款委员会主席兰格尔已经就此问题准备提起相关议案。

　　选票决定是非

　　美国国会的议员来自不同选区，背景差异也极大，关心的问题不尽相同，但是他们都明白，自己的政治生涯是由选民手中的选票说了算。实际上，在国会山上，中国对于大多数的议员来说只是太平洋另一边一个他们许多日常消费品的制造国。去年提出舒默-格雷厄姆草案的两个参议员，在提案前的20多年政治生涯中甚至从未来过中国，但这并不妨碍他们提出对中国商品征收27.5%关税。他们的理由很简单：中国制造的产品大量涌入，使得他们所在的选区失业率上升，他们提出议案是“顺应民意”。

　　正如美国国会专家凯瑞·丹博(Kerry Dumbaugh)所说，美国国会在对华关系上的一个令人困惑的悖论是：一方面大多数美国议员并不真正关心中国问题，另一方面，他们又热衷于在对华问题上频频出手，设置各种各样的议程，提出五花八门的议案。

　　“因此，美国的对华政策在很大程度上是建立在对中国缺乏了解这一不坚实的基础之上的。”他说。

　　张立平也表示，提出这些提案的议员，有一些并不是真正反对自由贸易，而是从自己所在选区利益的角度考虑出发，做出一种对选民负责的政治姿态。

　　5月24日在与中国副总理吴仪会晤时，众议院筹款委员会主席查尔斯·兰格尔也表示，希望中方了解美国国会的特殊性，美国众议员特别要关注一些短期问题，因为他们要在两年任期内对选民的即期要求做出反应。

　　兰格尔是纽约州历史上第一位黑人副州长和第一位黑人议员，他来自纽约州黑人聚集的穷人选区哈莱姆，失业率高于美国的平均失业率。由于从中国进口的大量商品对黑人这一美国传统制造业领域的主力就业人群影响较高，所以兰格尔理所当然会将责任推到中国头上。而长期关注美中贸易问题的参议院财政委员会主席鲍克斯，来自盛产牛肉的蒙大拿州，因此他经手的议题总是会加上有关牛肉出口的问题——连美国总统布什在会见中国代表团时也敦促中国尽快恢复美国的牛肉进口。同样，众议院筹款委员会贸易分委员会主席，来自密歇根州的桑德·莱文出生于汽车城底特律，亲眼见证了美国汽车制造业从强盛到衰退的过程，他特别提出了关于中国汽车零部件出口的问题。同样情况还出现在来自美国制造业基地俄亥俄州的民主党众议员瑞安身上。俄亥俄州55%的工作与制造业部门有关，制造业在该州生产总值中的份额比全国其他地区高出大约58%，所以制造业部门向中国的迁移，对俄亥俄州的影响最大。因此瑞安提出《中国公平货币法案》，要求国会就中国是否操纵汇率的情况进行评估也就不难理解。“这里稍微不一样的是纽约州民主党参议员舒默，”张立平说，“他参加过越战，所以对中国的敌意可能跟他的这一经历有一定关系。”

　　对于这样一群为选票而决定是非的政客们来说，中国政府的善意，对自由贸易从理论上的推崇与标榜，美国中产阶级的福利，诺贝尔经济学奖获得者以及史蒂芬·罗奇所发出的“你们是在玩火”这样的严重警告，落地无声。

　　关键的30天

　　新一届美国国会从今年1月4日运作之始，就声称要创造一个“公平”而非自由的贸易环境。显然，这次中美战略经济对话达成的成果离议员们所认为的“公平”相去甚远。至少他们所强调的公平两大因素，汇率和知识产权，一个都没被提及。

　　“因此，中美之间进一步的贸易摩擦不可避免，而且很可能就集中在接下来的一个月。”拉迪说。今年6月30日，美国总统的“贸易促进权”(Trade Promotion Authority，简称TPA)将到期。由于布什想以此继续在全球推广白宫倡导的世界贸易自由化政策，所以到时他必定要求国会延长TPA期限，这就让民主党有了讨价还价的筹码：要TPA可以，但是要加进有关中国经贸议题的文字或修正案。

　　“尽管总统拥有否决权，但否决权的使用关键在于总统有没有足够的政治资本。对一个国会不在白宫掌控下的跛足总统的最后两年任期来说更是如此。”拉迪说，由于国会已经表示此次中美对话是一次失败，他估计国会会在接下来的30天里加快已提议案的审理，或提出新的美中贸易法案，力图强势通过相关法案。这一点与美国国会专家丹博的观点相一致：由于白宫肯定会尽其所能在6月30日前在国会争得下一期的“贸易促进权”，“以此时间表看，5月底到6月底的这30天，很可能是美中贸易议题大辩论的30天”。

　　中国学者也意识到这一有美国特色的问题。张立平指出，由于今年上半年提出的法案在2008年本届国会结束前均为有效，即使这些法案今年未能过关或排上议事日程，它明年依然还有一次被审理和通过的机会。而明年正值总统大选，若把美中经贸议案和美国大选政治绑在一起，恐怕会更为糟糕。

　　另一个不利因素是，在全球出现的贸易保护主义倾向下，美国的精英和舆论态度也开始有所松动，尤其在人民币汇率问题上。最新一期出版的英国《经济学家》杂志指出，过去敦促中国政府加快人民币升值观点的多是一些政客的政治筹码，但目前美国越来越多的主流经济学家都认为中国政府应当让人民币再升值20%以上。这一点，本刊采访的中国问题专家、经济学家拉迪也明确表示，他确实认为中国政府在操纵汇率，而且认为中国政府应当适度加速人民币汇率的升值速度。而去年他在与中国学者的交流中还表示，要求人民币升值的只是某些人不和谐的声音。

　　这也难怪罗奇在5月25日最新一篇题为《中国的步伐，美国的焦虑》的文章结尾处悲观地预测：“我相信，到今年年底，有六成的可能美国国会会在WTO规则下通过一项能够避开总统否决权的法案(veto-proof，以超过总统否决权的三分之二多数票通过)，这项法案将会对出口到美国的中国产品实施大范围的贸易制裁。”

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