关注农民资金互助合作组织的发展

　　-　本刊记者 张艳花

　　主持人的话：对于农民资金互助合作组织，从来都不缺乏争议。有人认为它是真正的合作金融组织，是中国合作金融的希望与未来，也有人担心，它会不会成为下一个合作基金会。从2006年年底银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，到2007年年初《农村资金互助社管理暂行规定》的出台，农民资金互助合作组织在政策层面上得以破冰前行。

　　由民间资本自发形成的农民资金互助合作组织并不缺乏生命力，但关键的问题是，如何客观审视农民资金互助合作组织的发展，使其在规范中发展，在发展中规范。本期一线话题邀请了中国

人民银行盐城市中心支行行长邱跃民、我国农民资金互助合作组织的倡导者姜柏林、中国农业大学农村金融与投资研究中心主任何广文分别从监管者、实践者和研究者的角度，就农民资金互助合作组织发展中的一些问题作一探讨。

　　农民资金互助合作组织的发展：小荷才露尖尖角

　　主持人：何广文教授作为研究民间金融的专家，最近对我国农民资金互助合作组织的发展做过一次系统的调查。请何教授大致介绍一下您观察到的目前我国农民资金互助合作组织的发展情况。

　　何广文：资金互助组织，通过资金在一定成员群体内的动员和流转，为成员提供了一个低成本融资的渠道，并以此促进居民的消费和投资。资金互助组织，广泛存在于发展中国家，我国目前的农民资金互助合作组织，实际上分为两种情况：

　　第一种是在银监会2007年1月22日《农村资金互助社管理暂行规定》出台后，按照银监会的新规则组建的正式金融组织。根据银监会的界定，农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。如2007年3月9日按照新规定转型而成立的吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社，以及后来产生的甘肃省景泰县龙湾村石林农村资金互助社、甘肃岷县洮珠村岷鑫农村资金互助社、乐都县雨润镇新乐农村资金互助社等。

　　第二种是在农村正规金融供给不足的约束条件下，农村自发创新的农村资金互助社，这是一种非正规金融组织，还没有纳入政府有关监管系列。最初出现的是2004年7月的吉林省梨树县百信农民资金互助合作社，是与农村经济合作社共生的资金互助合作社，这种组织出现以后，其模式不断被复制和推广，在吉林、河南、山东、安徽、江苏等地相继出现，如2004年10月成立的河南兰考陈寨资金互助小组、2006年3月28日成立的安徽省明光市潘村镇兴旺农民资金互助合作社等。在已经出现的这些资金互助合作组织中，有些已经取得法人资格，或者在民政部门登记，或者在工商部门注册，成为正式组织。另外，很多综合性合作社也都有资金互助功能。

　　主持人：梨树县闫家村百信资金互助社(以下简称百信互助社)是经中国银监会批准的首家农村资金互助社，这是何教授提到的第一类资金合作组织的代表，江苏省盐城市的阜宁县硕集富民合作社(以下简称富民社)和亭湖区便仓镇农民资金互助合作社(以下简称便仓社)是第二类资金合作社的代表。请姜柏林和邱跃民分别介绍一下这几家资金合作社的经营情况。

　　姜柏林：到2007年5月9日，百信互助社挂牌整2个月时间，互助社业务稳定发展。社员人数由发起时的32人增加到79人，增加了1.5倍，表明社员信心增加，服务能力提高；股金由发起时的10.18万元增加到12.02万元，增长了12%；贷款发放51笔(人)共 19.76万元，平均每笔贷款3875元，最高贷款额为5000元(按10万元资本计算，单个贷款不超过资本净额15%，前10户不超过资本净额50%，由此计算出最高贷款额为5000 元)。此外，百信互助社还向同业银行机构四平市新华城市信用社融入资金10万元。

　　邱跃民：盐城市的两家资金互助社均成立于2006年。富民社由阜宁县硕集镇居民崔铁等7人自发成立，在阜宁县农业产业化办公室备案后到工商部门领取了《合伙企业营业执照》，接受镇经管站的业务指导；便仓社是在农办、民政局等相关部门的组织领导下，由亭湖区便仓镇经管站站长陈如同等5人发起设立，在盐城市亭湖区民政局登记注册为“民办非企业单位”，注册资本3万元(现拟增加为30万元，发起人10名)。

　　截至2007年2月末，富民社已发展社员1024户，入社股金27.8万元，吸收互助资金678.3万元，资金投放余额达491.3万元，累计投放资金总额已达829.2万元。实现利息收入10.5万元，2006年预计股金年分红率6%，互助资金盈余返还比例是 0.5%。截至2007年4月27日，便仓社已发展社员163名，吸纳互助资金120万元，累计投放互助资金146笔，共计117万元。

　　主持人：农民资金互助合作组织实行社员的民主、自主管理，这种管理如何实现？

　　姜柏林：百信互助社的基本组织结构为三会一层，即由全体32户发起人组成社员大会，是互助社的最高权力机构；社员大会选举产生理事会和监事会，理事会负责日常的经营管理决策，监事会负责经营管理的监督并对社员大会负责；互助社设经营管理层，实行经理负责制并由经理具体开展业务。

　　百信互助社的治理机制是，发挥社员大会的权力控制作用，对重大的决策事项通过召开社员大会或监时大会表决，或向社员发函征询意见(如本社的利率调整等)；发挥理事会民主决策作用，对重要的经营计划、人事调整、制度建设等由理事会民主决策；建立了理事会重要决策事项征询监事会意见制度，充分发挥监事会作用，监事会有独立的监督权力，向社员大会负责。管理机制是，经理负责日常的经营管理，设会计、记账、出纳和业务员各一名，负责具体业务操作。日常的经营管理包括入社管理、贷款管理、财务管理、核算管理、安全管理，均制定了明确的制度。

　　邱跃民：根据我们的调查，盐城市的这两家资金互助社均建立了相应的内部管理制度。一是人员聘用制度，聘用的工作人员都要考察其信誉状况、家庭经济、业务能力以及有无不良嗜好等。二是分工负责制度，按照交叉监督、流程分工和绩效挂钩的原则，对理事会、监事会、经营层(主任)和执行层(会计、出纳、稽核、论证员等)都有明确的职责分工和量化考核。三是定期审查稽核制度，每月对辅助会计和出纳的账、册、表、据、款稽核1次，对互助业务、会计业务稽核2次。四是实行工效挂钩的工资制度。如富民社资金互助部5名正式工作人员每人每月工资为300元。该社工作人员每吸收互助金1万元，领取10元费用；按所放款项利息的10%领取费用。五是对业务站点采取结报制。村的业务站点每隔7日向资金互助社报送一次报表、凭证，并结算资金。

　　主持人：农民资金互助合作组织最基本的功能是满足农民的资金需求，那么这三家资金互助合作社目前执行什么样的利率水平？

　　邱跃民：目前盐城市这两家资金互助合作社执行着与当地农村信用社(合作银行)持平或者略低的借款利率。便仓社月息为9.18‰，与当地信用社贷款利率持平；富民社月息为9.57‰，略低于当地信用社贷款利率9.75 ‰。

　　姜柏林：百信互助社利率采取灵活的市场定价，根据民间借贷利率、农村金融机构贷款利率、本社信用建立情况和期限等，本着覆盖成本、保持可持续发展和有利于竞争与合作的原则，确定贷款利率，互助社现执行三个期限利率，即三个月为9%、六个月为10.44%、一年为11.52%。

　　主持人：从利率上看，与当地的农村信用社相比，三家互助社并没有显著的优势，这是否会影响到资金互助社真正惠民、利民的效果？

　　何广文：不能这样认为。从理论上讲，利率应该是市场交易双方交易的结果，是经营主体风险定价的产物，需要综合考虑成本、风险等因素，不应该人为地倡导高利率或是主张低利率。而且，资金互助社的惠民、利民，并不单纯地表现为利率的优惠，对于农民来讲，手续简单、资金易得等，也是它的优势。

　　主持人：其他的农村金融机构，如农村信用社、农业银行等都已经具备比较完善、成熟的风险防范体系，作为由民间资本发展而来，甚至有的还没有取得金融执照的资金互助组织来讲，如何防范风险？

　　邱跃民：据我们初步了解，一是对社员入社条件有较为严格的限制，已入社的所有社员都是本镇范围的居民，本人提交入社申请后，合作社要对其信誉、家庭经济状况、经营项目等进行较为详细的调查，才能批准入社；二是在社员之间开展资金互助，不在社外吸收或投放资金，保证合作社和借款社员之间的信息对称；三是采取担保、联保、财产抵押等方式为借款提供保证，同时制定了论证人、协理员借款清收终身责任制；四是按互助合作资金总额的10%～15%预留备付金，专户存放当地金融机构，留作兑付之需；五是坚持小额短期，如便仓社要求单笔投放资金不超过5万元，投放期限均在1年以内。

　　姜柏林：百信互助社以社员信用保证贷款为主，主要通过八个机制和制度防范风险。一是社员信用过滤机制，社员入社需由互助社成员介绍信用程度，培训小组经过集体考核信用进行过滤，对信用较差的给予否决，理事会把好入社社员第一道信用关，基本保证了入社社员的信用程度；二是自动充实风险资本机制，社员贷款最大杠杆率为1∶10，即社员最高贷款不得超过自有股金的10倍，并要符合审慎监管要求；三是保证机制，社员申请贷款需由本社成员信用保证并承担贷款连带责任；四是激励与约束机制，社员贷款按期归还，给予信用保证人贷款利息额20%的奖励，如违约将降低保证人的信用等级、停止股金的分红、停止贷款权力；五是信用评级，社员贷款由信用小组进行信用评级，借款人违约，信用评级成员信用降级；六是重大灾害共担机制，互助社对不可抗拒的重大事故造成的无力还款，经借款人申请、社区评定小组推荐、理事会会同监事会决定，提请社员大会表决，可以减息、停息、免息和核销贷款；七是项目风险保险机制，对项目自然风险较大并有一定规模的贷款，需要提供保险；八是对超过一定额度的大额贷款，需要与互助社交易，通过合作经济防范个体经济的市场风险。

　　何广文：资金互助组织是一种以成员为基础的资金融通机制，一般建立在地缘、血缘关系或者是人缘和人脉关系基础之上，成员之间相互了解，因此，与现代化的金融机构相比，它更具有一定的信息优势、担保优势、交易成本优势，并能够充分利用本地知识，这应该是农民资金互助组织防范风险的天然优势，当然，这也是互助组织具有顽强生命力的原因。事实上，从以上二位介绍的情况看，这些资金互助社也确实有效利用了它的这一天然优势，比如建立信用过滤机制，以及对滥用信用的惩罚机制等。-

　　农民资金互助合作组织与合作基金会：天使还是魔鬼？

　　主持人：从目前的发展情况看，农民资金互助合作组织在当地产生了怎样的作用和影响？如何认识农民资金互助合作组织发展的意义？

　　邱跃民：从盐城市的实践来看，农民资金互助组织在一定程度上的确是缓解了当地农民发展种植、养殖业的资金难题，两家农民资金互助社累计投放互助资金已近千万元。我们在调查中听到了很多这样的例子，比如，富民合作社的冯某当过村干部，在基金会工作过，经常在农村活动，人头熟，为人信誉好，有的老百姓与他共过事，愿意把钱存到合作社，当农民请不到(有实力的)担保人，在信用社贷不到款的时候，就可以从合作社贷款。便仓镇北李村有一个村民得了急病，便仓社驻村协理员因为跟他熟悉，自己拿钱垫给他，等他到了医院安顿下来，再让家里人到合作社办了借款手续，还了协理员的钱，这样的例子很多。

　　另外，盐城市是一个民间融资比较活跃的地方。据我们调查监测，民间融资总量在30亿元以上，一个典型的镇20户居民民间融资发生额就达30余万元，户均约2万元。当前民间融资快速发展的一个重要原因是民间资金投资渠道狭窄，民间闲置资金无理想的投资渠道。现在农民资金互助合作组织的发展，给民间资本增加了投资渠道，同时也有助于对民间资金进行引导，使其走上前台，阳光操作。

　　何广文：一个良性、规范发展的农民资金互助合作组织，对于我国农村金融市场的发展有着重要的意义。

　　第一，农民资金互助合作组织不是福利机构，需要市场化运作，与当地现有的金融机构如农村信用社、邮政储蓄银行等的客户群体是一致的，这有利于打破一些地区现实存在的农村信用社垄断经营的局面，形成竞争，提高效率，同时，农民资金互助合作组织也是对现行农村正规金融服务供给不足的一种弥补，对建立多层次的农村金融服务体系有十分重要的意义。

　　第二，农民资金互助合作组织将从增量角度改善中国农村金融机构的结构和布局，并有利于满足中低收入群体和微小企业的金融需求。以前，政府、金融企业一直走的是“做大”的思路。“做大”固然有好处，可以增强实力，提升抗风险能力，但是机构越大，越不利于针对那些中低收入群体和小规模金融需求者提供服务。农村资金互助合作组织作为微小型金融组织，在向中低收入群体和微小企业提供金融服务方面，比大型金融组织更具优势。

　　第三，农民资金互助合作组织的发展改变了中国金融业的产权结构。长期以来，中国金融业一直是国有产权主导，民营资本很难进入。正如刚才邱行长提到的，农村资金互助组织的产生，给地方民间资本投资金融业开辟了一条新的渠道，这在本质上是以增量形式改进了中国金融业的产权结构。

　　姜柏林：从这几年的实践来看，我认为，农村资金互助社存在和发展是市场经济发展的必然结果，是深化农村金融改革的必然选择，是提高农民组织化推动农村全面建设的必然要求。

　　首先，竞争与合作是市场经济的运行机制，鼓励竞争与扶持合作发展是保持市场经济平衡运行的必要条件，我们推动市场经济发展的过程中一个深刻的教训就是没有把合作提高到市场运行机制上来。

　　其次，我国农村金融机构具有同质性，但与农民是两个利益主体，在一家一户与高度组织化、商业化的金融机构的博弈中，农户必然败下阵来。商业银行面对一家一户交易时，成本过高，必然退出农村市场，这是我们现在面临的现实，也是由市场经济规律决定的。当前农村金融市场出现“败血症”，金融机构得了“糖尿病”，也就是农村没有造血干细胞金融组织，金融机构把农村的钱吸走不能在农村市场循环周转，产生过剩的流动性无法消化。我认为，造成农村金融改革这种局面的出现，根本的原因在于没有农民自助与互助的自我服务的金融组织，这个组织就是金融造血干细胞组织，就是农村金融市场的蓄水池、是城市金融回归农村的传导渠。农民通过资金互助社能够有效地进行资金余缺调剂，发挥蓄水池作用，通过互助社向银行业融资或央行再贷款(财政支农资金)转贷农户，起到了中介组织的传导渠作用。因此，不发展资金互助社农村金融改革是难以推进的。

　　最后，推进新农村建设、构建和谐社会，需要提高农民组织化来破解一家一户小生产与社会化大生产的矛盾，需要发展合作社经济调整农村生产关系，适应现代农业和生产力的发展要求。发展农村合作经济组织需要相应的金融制度安排，互助金融即是合作经济的核心。我国已经立法推动合作社经济发展，这就迫切需要互助金融组织同时发育成长，否则专业合作将是空洞的。

　　主持人：但是，提到农民资金互助合作组织，很多人会联想到过去的合作基金会，二者的异同之处是什么？资金互助合作组织是否会重蹈合作基金会的覆辙？如何防止这种情况发生？

　　姜柏林：虽然二者都是经营货币的机构，但现在来看，后期出现问题的合作基金会已经是伪互助组织，最终沦为乡镇政府主导下的财政金库。农民资金互助合作组织与合作基金会实际上有很多不同，包括：主体不同，一个是政府办的，有的是村集体资金，但也要服从政府控制；一个是农民办的，具有互助性。治理结构不同，合作基金会三会基本没设或虚设，完全由乡镇行政治理；互助社由农民自已设三会治理。承担的责任不同，基金会亏损由政府“埋单”；互助社经营风险由出资人承担。经营目标不同，基金会为政府政绩服务；互助社为农民促进生产和改善生计服务。管理方式不同，基金会由少数人控制经营管理，存在一人独大的问题；互助社实行民主管理，社员控制最高权力。资金来源不同，基金会变相开展公众存款；互助社主要资金来自于社员存款和金融机构的融资。监管要求不同，基金会没有监管部门监管；互助社由银行业监管部门进行监管。

　　我认为，我们对合作金融组织的担心，实质上是对伪合作文化的认同、真合作文化的否定，由此造成了合作法律、制度和政策的空白，既不能通过法律规范，也不能通过政策支持，更不能用制度自我约束。但是现在，我们发展资金互助社完全没有必要担心会重蹈合作基金会的覆辙，主要原因就在于，第一，正确的合作文化得到广泛认同，伪合作文化消失；第二，确定了农民为主体的成员互助内涵，资金与农民的生产生活更紧密地联结起来；第三，合作金融是不能离开合作经济孤立存在的，而《农民专业合作社法》的实施则为合作金融提供了土壤；第四，明确的制度和法律规范，形成自律与国家监督相结合；第五，各地丰富的资金互助经验提供了控制风险的办法；第六，农民非常珍惜自己的实践创造，更珍惜现在难得的发展机遇。

　　邱跃民：防止农民资金互助合作组织重蹈合作基金会的覆辙，也是管理部门的职责所在，我们主张“自主经营，审慎发展，风险管理，内控先行”。一是坚持自主经营。对农户资金互助组织，各级政府部门和镇、村干部要多做协调服务工作，让农民自主经营。二是坚持审慎发展。要实行单一制的组织结构，不设立业务站点。应加强引导，确保农民资金互助合作组织在发展中规范、在规范中发展，服务对象应圈定在“三农” 上，并适度控制资金互助社的发展规模和数量，在确保资金安全的前提下稳步推进。三是坚持风险管理。农户资金互助组织成立时，发起人所筹集股金不低于人民币10万元。要防止抽逃股金、虚拟参股等问题。对社员放款的收回，实行调查论证人负责制、信用担保制。要按放款余额提取呆账

准备金和坏账准备金，按互助金余额的一定比例留存备付金，提高抵御风险能力。四是坚持内控先行。要健全内部控制制度，完善资金收付手续，规范业务操作流程，制定突发事件应急预案，实行严格的目标管理和责任追究制。-