在中国，政府在经济生活中充当什么角色，一直是长期争论没有解决的问题。前不久召开的中共十五届五中全会指出，我国已经初步建成社会主义市场经济体制，并提出要“按照发展社会主义市场经济的要求，进一步转变政府职能，实现政企分开。政府要集中精力搞好宏观经济调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业经营活动，减少对经济事务的行政性审批。”新世纪即将到来，中国加入WTO在即，社会主义市场经济体制正一步步走向规范和成熟——政府职能在这样的新形势、新要求下如何定位、如何尽快到位？

　　11月25——26日，由中国城市发展研究会主办的“城市政府职能转变研讨会”在广东省顺德市召开，政府官员、专家学者对此问题发表了自己的看法。

　　加入WTO最大的冲击是对政府的冲击

　　全国政协副主席王文元在会上说，现在经济全球化趋势非常明显，在这个大趋势下，如果我们的政府职能不与世界接轨，将会很被动；我们已站在WTO大门口，加入WTO以后，经济的激烈竞争将不分国内国外，我认为加入WTO后，最大的冲击是对政府的冲击。

　　王文元说，改革开放以来，我国的经济体制由计划经济向市场经济过渡，目前已初步建立市场经济体制，下一步要建立完善的市场经济体制，如果政府职能仍停留在计划经济时代，将不能适应社会的发展。在计划经济体制下，各级城市政府既是社会管理的主体，又是经济管理的主体，形成政府双重职能合一。政府是国有资产的所有者，又是国有企业的经营者。政府以高度集权的行政方式全面干预、控制企业的经营活动。企业不是市场的主体，而政府却成了市场主体，企业是政府的附属物，不具有经营或管理自主性，企业生产经营活动按照指令性计划进行，由政府统负盈亏。在这种体制下，政府吃力不讨好。

　　王文元强调说，政府职能的转变，主要是转变政府经济管理职能，由强制性过多的行政干预转向服务监控，解决职能上的“错位”、“越位”问题。要逐步放弃微观经济管理职能，即政府不再直接经营管理企业，把权力交给市场和企业。放松行政性管制，减少行政性审批，打破行政垄断等。政府主要精力要放在加强与改善宏观经济调控，规范市场，创造良好的市场环境，建立和改善公平竞争、规范有序的市场体系，发挥市场机制的作用，提高公共服务水平等方面。他说，在放弃一些不该行使的职能的同时，我们的政府职能还有很多需要强化的地方，现在许多应该干的事没干，或者干得不够。比如社会治安问题，政府就应该管得更多更好；市场经济是法制经济，政府要着力创建良好的法制环境；还有其他方面，例如城市规划、环境保护、计划生育、民政问题等等，政府职能要强化的地方还不少。

　　全国政协港澳台侨委员会副主任、中国城市发展研究会理事长厉有为说，经过20年来的改革，我国各级政府职能转变取得了很大成绩。但由于计划经济和市场经济新旧两种体制磨擦的存在，现在的政企关系、政社关系更多地带有转型期社会的特点。表现在政府职能还没有完全摆脱既当裁判员又当运动员的双重角色，尤其是政府主管部门的权力和利益结合在一起，利益刚性所在，总不肯痛痛快快地放弃权力或放权不彻底，结果产生滥用权力，权钱交换、以权谋私、以权设租的现象。

　　他说，我认为政府对于经济不是完全不管，政府适当地干预经济是必要的，问题是怎么来干预？

　　厉有为说，中共中央《建议》要求“建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。”这是对我们城市政府提出的一个重大任务。我们搞城市工作，建设城市，盖高楼、修马路都不难，难的是建立一个适应市场经济要求的、科学高效的城市管理体系，实现以法治市，健全权力制衡机制。几年前我曾说过：政府培育市场，市场解放政府；政府解放企业，企业解放生产力。这是一个链条，打开这个链条的钥匙在政府。我在深圳工作时深深感到，建立社会主义市场经济体制和运行机制，政府转变职能，就会释放出巨大的生产力。我们一定要借助十五届五中全会的东风，迎来一个城市经济社会的大发展。

　　政府的职责是“掌舵”而不是“划桨”

　　中国城市发展研究会副理事长兼秘书长朱铁臻教授认为，当市场经济还处于发育阶段时，政府的主要职能是进行制度创新，大胆地进行体制改革；当市场经济发育成长起来之后，政府的主要职能是纠正“市场失灵”，规范市场，创造刺激因素，让市场有效地运转，搞好调控和再分配。在经济管理上，是通过催化的手段进行宏观调节，动员社会的力量推动经济发展。而不是由政府自己来“划桨”、来经营。掌好舵、不划桨的政府，不是懒惰的政府，是智慧的政府，是力量强大和决策者高明的表现。

　　由于长期计划经济体制的影响及惯性，当今在我国向社会主义市场经济体制转变的过程中，政府职能的转变是滞后的。目前国企改革的一个主要的难点仍然是政府对企业的直接干预太多，企业的主要经营者仍由政府任命，不听话的随时撤换，企业经营仍受部门控制，政府代替市场供求平衡，企业没有真正推向市场。那么政府的具体经济职能究竟应当是什么呢？这是需要进一步探讨的问题。

　　在市场经济中，由于市场机制内在的缺陷和受外部条件的影响，市场机制达到最优的前提条件在现实经济运行中往往难以满足，市场在很多领域都会出现失灵。比如宏观性失灵，表现为总供求关系上的失衡；信息性失灵，市场出现“劣胜优汰”的怪现象；公共性失灵，表现在国防、市政建设、生态环境保护等公共部门的产品；垄断性失灵，市场上的几家或独家供应商的垄断；外在性失灵，某些市场主体的活动给外部(社会或其他主体)带来损失，造成社会成本大于私人成本；分配性失灵，单纯依靠市场机制的自发作用难以实现完全公正的收入分配，等等。这时，就决定了政府的介入，政府干预经济成为必要。

　　但是，必须明确的前提是，在市场经济体制下，市场对资源配置始终起着基础性作用，市场在经济社会活动中处于主导地位，市场作用是政府无法替代的。政府对经济活动的干预只是起辅助性的作用，是由弥补市场失灵或不足所决定的。政府的经济职能是对国民经济进行全面性的规划协调、服务和监督。具体来说，政府应承担以下经济职责。

　　第一，调控者的职责。对宏观总量进行调节和控制，主要是调整总供给和总需求，维持总量基本平衡，熨平经济周期性波动；运用税收政策、产业政策，引导微观经济主体的行为方向，指导产业结构合理转化和优化。

　　第二，公益者的职责。实现并维护一定的公共目标，协调社会成员的利益，增进社会福利。同时，建立和完善社会保障制度，保障低收入阶层的生活，以维护社会公平和社会稳定。

　　第三，管制者的职责。政府具有其他经济组织没有的强制力，政府对企业和私人的经济活动可以进行某些限制和规定，主要是防止垄断，防止过度竞争而造成的企业“自相残杀”，规范市场行为，给市场经济主体营造一个公平竞争的环境，逐步建立起全国统一开放的市场体系。

　　第四，仲裁者的职责。在市场竞争各经济主体之间，一旦发生利益冲突，政府将根据既定规则，进行公正的协调、处理，合理界定冲突者之间的经济利益，防止超经济的强制发生。

　　第五，“守夜人”的职责。在激烈、残酷的市场竞争中，很容易诱发一些人铤而走险，产生非法侵犯他人权益的动机，导致发生经济违法犯罪行为，扰乱社会经济秩序。而防止和打击经济领域的违法犯罪行为，则是政府应尽的不可推卸的职责，只有依法查处犯罪行为，才能为经济主体的竞争提供安全保障。

　　归结起来，转变政府职能，主要是政府要改变对经济的监管框架，退出微观经济领域，集中精力加强与改善宏观经济调控和创造良好的市场环境，建立和完善公平竞争、规范有序的市场体系，打破部门、行业垄断和地区封锁，发挥市场在资源配置和结构调整中的基础性作用，提高公共服务水平。这是政府所要充当的经济角色。

　　限制权力是核心问题，而更重要的是加强对权力的监督

　　当我们看到市场失灵而赞同政府干预经济的同时，我们自然也会联想到另一方面，就是由于信息不完善，政策调控不适时、不正确，再加之机构、人员素质的缺陷，公共失灵、政府失灵现象的发生也是在所难免。这正是当前政府职能转变需要解决的另一个难题。

　　朱铁臻教授认为，市场经济是法治经济、要确保市场经济在法治的基础上进行。只有在法制健全的情况下实行市场经济，才有可能减少和避免寻租活动，才能限制一些官员滥用权力。现在主动要求放弃权力的情况是少有的，绝大多数是把着权力不肯放。当然，政府保持一定的权力是必要的，但是过分地集中权力而不肯放，是有害的。为什么现在有的政府部门把住权力不肯放呢？根本问题在于利益，有权则有利，没有权谁向你进贡呢？政府机构权力太大，没有制约不行。所以，转变政府职能，限制权力是核心的问题，而更重要的是加强对权力的监督。

　　政府既要依法办事，又要执法公正严明。主要是执法队伍要提高素质，要有高度的遵纪守法观念，严格自律，不能执行犯法。特别面临加入WTO，今后涉外的经济纠纷会大量增加，这要求司法、审判程序更要增加透明度，要按世贸组织的规则办事。地区性的政策要调整，地方保护政策要打破，地区性的优惠政策将失效。弄不好，政府有可能被告上法庭，甚至上国际法庭。

　　为WTO规则在我国顺利适用创造条件

　　世界贸易组织研究会顾问、《中国商务》原总编辑丁家祧教授认为，入世对我国的法制建设是一个难得的机遇。一是直接参与制定指定国际经济贸易及其相关的规则，并监督这个规则的执行。有利于保护我国的利益和企事业法人的利益。二是利用争端解决机制，避免与一些国际的正面冲突和对抗，将有利于经济贸易的非政治化，有利于创造稳定的外部环境和赢得更多的海外市场。

　　他认为，为了WTO规则在我国的顺利适用，履行我们向世界作出的承诺，我们要做如下四个方面的工作，以便健全、完善法律制度：

　　一是立法机关要对WTO规则进行“转换”，即立法机关对WTO规则的再次确认(我们可以将立法机关对WTO条约的批准视为初次确认)，使之成为国内法而能在我国法院适用。

　　二是国务院等行政机关制定的行政法规中，有少量的行政法规叫内部规章制度，没有完全对外公开。这与WTO透明度原则不相符合。WTO要求成员方所实施的与国际贸易、投资有关的法令、条例、司法判决、行政决定等，都必须予以公布，以使各国政府和贸易商熟悉它们。所以，在透明度方面还有不少工作要做，否则，这会是将来引起纠纷的一个重要原因。

　　三是具体到司法机关，面临的问题是需要废除、修改小部分与WTO规则相冲突的司法解释。这个问题和第一个问题是相关连的，立法机关制定的一些法律若要废除和修改，那么，依照这些法律所作出的司法解释就必须作相应的废除和修改。

　　四是有些地方政府制定的一些行政规章和行政命令等，带有明显的保护地方利益、部门利益和垄断利益的特征，直接会导致市场分割、区域性垄断和不公平竞争，成为改革和加入WTO的最大阻碍，要废除和修改。

　　丁家祧教授说，另外，在国际市场竞争中要加强政府的作用。

　　入世后，我国政府对外经贸发展不是该不该干预的问题，而是如何加强政府的职责，更加科学巧妙和有效地干预问题，根据国内的实际及借鉴国外的经验，可采取以下措施：

　　(一)以立法方式保护国内工业

　　一般来说，有些产业在国际竞争力不强的国家和地区，在入世前后或进行贸易体制改革时期，在降低关税、减少进口配额、放松外汇管制的同时，都注意加强贸易立法，利用法律手段保护国内有前途的工业，使贸易体制的变化不至于对国内产业冲击过大，保证外贸体制的改革能持续前进。

　　(二)建立提高企业国际竞争力的生产扶持体系

　　促进本国企业增强国际竞争力，是几乎所有国家和地区政府经济政策的一个重要目标。当今，世界多数国家和地区都在不同程度地使用生产扶持手段扶持出口产品的生产。例如，韩国于1967年加入了关贸总协定，然而它却继续较多地保留着“入关”前使用的出口生产扶持措施，同时还增加了一些新的出口扶持措施。

　　(三)建立政策性金融支持体系

　　政府向有关对外经济贸易活动提供政策性金融支持，这是目前通行的国际做法，这种做法对出口商品结构的优化和企业国际竞争力的增强有非常重要的作用。随着国际市场竞争程度的增强和出口更多地趋向制成品和大型成套设备，出口金融支持体系在全球范围内的应用十分普遍。出口金融支持体系主要包括中长期的研究与开发贷款、出口融资和信贷担保。为了适应国际市场的需求结构，有关技术先进的制造工业品的开发与研制工作应尽快展开。但是，这些产品有相当一部分具有开发周期长、资金投入多、风险较大的特点。需要政府给予一定的支持，才能促进国内产业结构的升级和出口商品结构的优化。(本报记者邓娟)