地方债玄机:数字大了省里不给上报 最终砍为1/3
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本报记者 吴建华 赵士勇
北京、南京报道
官方口径和民间统计相差悬殊，地方债规模一直以来就像个谜。1月5日是财政部布置的各地存量债务上报大限，历时近3个月的清理甄别大考终于要交答卷了。
《华夏时报》记者采访获悉，并不是所有省份都如期上报了存量债务数据，江苏和山东财政厅方面表示尚未上报，但会尽快。财政部江苏省专员办一位人士告诉本报记者：“数据正在汇总，还没统计出来，预计本月10日上报财政部。”
可靠消息显示，存量债务数据暂时不会对外公开。“公开后可能会影响到地方政府尤其是基层政府的后续融资能力，毕竟基层政府的财力比较有限，此外也担心引起媒体过度炒作。”一位财政厅人士坦言。
财政部财科所研究员王泽彩认为，数据上报后，财政部还会进一步核实确认，“早一天晚一天上报不是重点，关键是要保证上报的数据真实、准确、全面、完整”。这一担心并非空穴来风，本报记者调查了解到，在地方政府上报债务规模过程中，为了不影响到后续发债规模，想尽办法在数据上做文章的绝非个案；尤其在中央明确不兜底之后，相关博弈非常激烈，有的评级机构甚至和利益方合谋，在内部评级已大幅下调的情况下，公开评级仍维持不变。
债务规模真伪
上报，打回重报，再上报，再打回重报。江苏省苏南某县级平台公司负责人张涛(化名)被这次存量债务清理工作搞得精疲力尽。
“我们来回搞了5次，才最终确定上报数据。”张涛告诉本报记者，“政府划定的存量债务红线是去年6月底审计数字乘以GDP增长率，绝对不能超过这个限额；所以，最后确认为政府债务的数字不到我们上报的1/3。”
记者采访了解到，江苏省此次存量债务清理甄别过程中，这样的情况并不是孤例。苏中地区一位市级平台公司负责人向记者感叹，现在下面的想申报，省里不给报，砍了又砍。为此，他担心中央能否掌握地方债务的实际情况。
而地方政府与平台公司之间复杂的博弈，也是江苏省存量债务数据不能如期上报的一个原因。目前，究竟哪些省份尚未上报尚属未知。记者1月6日就此向财政部办公厅新闻处发函采访，截稿之时未得到回复。
根据财政部此前发布的《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》，各地截至2014年年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报，清理甄别后的存量债务将分类纳入预算管理，统筹财政资金优先偿还到期债务，2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。
数据未公开，市场的关注却不断升温。
中央财经大学财政学院教授温来成认为，这次地方债务清理甄别的主要特点是，要把投融资平台的债务存量一次性地划分为政府债务或企业债务，消除地方政府性债务的模糊地带；意义在于切断地方债无序扩张甚至蔓延失控的现状，逐步把地方政府债务纳入规范化、法制化的轨道。
而地方存量债务规模伸缩尺度大的根源在于缺乏明确的标准。
财政部财科所所长刘尚希表示，目前政府直接债务和或有债务的区分标准，在实际操作中边界是很模糊的，可以忽左忽右，甚至可以人为进行调整；制度层面的原因是政府会计准则，尤其是政府债务的会计准则等标准尚未建立。目前看来，或有债务可能是地方政府性债务的主要风险所在。
不过，去年年底国务院批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案，已明确要在2014-2015年间完成，组建政府会计准则委员会，制定发布政府会计基本准则的工作。
报多报少玄机
在温来成看来，投融资平台上报的债务，地方政府不会全盘接受，会考虑对将来政府发债的影响。
“将来地方政府债券越来越市场化，发债必须经过信用评级，划入政府债务的规模太大会影响到将来的发债条件，包括利率、期限、销售额；所以地方政府可能的选择是，能够推给平台公司的债务就推给平台公司。”温来成称。
从2013年6月底的审计数据来看，存量城投债中政府性债务的占比各省区别明显，纳入政府性债务比例较高的有吉林、辽宁、湖南等省，而天津、北京、上海等地比例较低，这其中吉林省占比接近99%。
按照财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(以下简称“351号文”)，此次清理甄别工作的目的是，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。
“正如在刚刚结束的全国财政工作会议上一些地方财政厅局长所言，无论如何政府性债务到2014年12月31日扎脖了，新增债务今年开始，必须按照规定的程序报省政府汇总，上报财政部，再报国务院、全国人大走规定的程序。”王泽彩透露，他认为清理存量债务意义深远。
地方政府与平台公司的激烈博弈也从一个侧面反映出从中央到省级政府，推进政企债务分离，建立地方政府预算硬约束的决心。
按照上述苏中地区平台公司负责人的说法，存量债务清理过程中，就是一级压一级，市级不想让区县多报，省里不想让市县多报，“但是市级和区县往往联系比较紧密，所以卡的尺度比较松，省级政府是地方政府债务的主要责任人，而且花钱的又不是省里，往上面报多了也不好看，所以卡得严。”
在此背景下，2014年10月出台的“43号文”明确要求，硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。两个月后，山东省贯彻“43号文”实施意见，并规定省政府对市县级政府债务实行不救助原则。
风险如何约束？
2014年艰难熬过，2015年不变的是经济下行的压力。
积极的财政政策如何更有力度？在财政收入进入个位数增长的新常态下，赤字规模适度扩大无疑是必然的选择，而财政赤字的设定同时要受到地方政府债务风险的约束。
数据显示，2014年全国财政赤字总额13500亿元，赤字率约2.1%；其中，地方政府发行债券4000亿元。
中债资信公共机构首席分析师霍志辉预计，2015年我国整体赤字率仍在3%以下，以此推算，国债和地方债合计发行将不超过20000亿元，省级地方政府债券发行规模不超过10000亿元，在7000亿元左右的可能性较大。
温来成也有同样的预期，“经济下行压力仍然较大，积极财政要更有力度，基建投资仍是重要方向，预计地方政府债券和纳入政府债务的平台债规模一共可能在7000亿至10000亿元之间。
新增债务额度如何在各省之间分配？是否受存量债务数据影响？“351号文”只有笼统的说法，分地区限额由财政部在全国人大批准的额度内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。
对此，温来成认为，财政部会综合考虑各地区的财力状况、债务风险、融资需求来分配额度，存量债务只是一个因素。此次甄别结果的直接应用可能在于建立全国性的地方债务风险预警机制。
据温来成了解，在2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》发布以后，各省先后出台了一些地方政府债务管理措施，其中一些省份设置了债务率、偿债率等预警指标，但由于全国性的预警机制尚未建立，约束性不强。
例如《湖南省政府性债务管理实施细则》设定综合债务率为预警指标，一年一预警，对综合债务率超过100%低于150%的地区给予黄色预警，综合债务率超过150%的给予红色预警。这两类区域原则上不得新增政府债务。
给予黄色预警的地区，如未达到当年债务化解目标，省财政适当调减代发债券额度和一般转移支付资金，甚至约谈、通报批评。给予红色预警的地区，不得新开工涉及财政性资金偿还的基本建设项目。
“现在是各地自己管自己，风险预警不能得到足够的重视和落实，亟须中央层面尽快建立健全这一机制。”温来成说。而在此之前，各地在债务规模上动脑筋也就有了推脱之词。
