牵一发而动全身。

　　在全面推进改革的浪潮下，深化财税体制改革已成高层共识。财政已不仅仅是一个经济手段或者经济杠杆，已经跃升为国家治理的基础和重要的支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

　　这一历史新高度的定义，已经在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中的900余字中得以完整、详细的诠释。

　　“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算”已明确勾勒出改革路线图，未来改进预算管理制度、完善税收制度、中央与地方事权调整这三大方面将成为未来财税改革的重要内容。

　　起锚、升帆，只待开航。

　　营业税淡出已是趋势

　　目前沿袭的财税体制形成于1994年的分税制改革和后续调整。在中国现行的28个税种中，划归地方的税种有18个，基本都是税源零星、征管难度高的小税种。省以下政府组织基本没有形成真正的分税制，其收入划分由省级政府根据实情自主决定，造成财权划分极不规范，地方政府财力逐渐向省、市级财政集中，县乡财政日益困难。财权层层向上集中，上级政府的拨款又被层层截留，造成基层政府财权与事权高度不对称。

　　上述现象被形象总结为，中央财政喜气洋洋，省级财政勉勉强强，地市财政拆了东墙补西墙，县级财政叫爹哭娘。

　　尽管上述表达并非完全准确，但亦在一定程度上反映了现状。

　　此外，虽然中央财政每年有大量的财政转移支付给地方，但中央财政的转移支付效率不高，转移过程不透明、不重视绩效考核的情况较多。整体而言，地方政府承担的支出远超其预算财力占比。

　　“营改增”实施后，作为地方政府主要税收来源之一的营业税逐渐消失，改为按现体制75%归中央财政的增值税，使得地方政府财源问题更为窘迫。

　　“这部分资金目前已由国税征收，但是依然入地方库，大家都很清楚，随着‘营改增’的扩围以及改革的大方向，作为地方税支柱的营业税淡出已是趋势。”内地某市一位财政局副局长坦言。

　　将由粗到细形成三级事权明细单

　　在中山大学岭南学院财政税务系主任林江看来，地方主体税种的培育必须加速进行。“可能通过房地产税、财产税、资源税、环境税等在一定程度上填补流失部分。”林江对南都记者称。

　　而海通证券研究所首席宏观债券研究员姜超则认为，目前地方主要收入依赖于营业税和增值税，因而对生产和投资有天然的冲动。但如果能将消费税改成地方税种，并从流通环节增收，将有助于降低投资冲动，促进消费和服务业的发展，对经济转型意义重大。

　　在中央与地方之间事权和支出责任相适应这个问题上，南都记者获悉，调整将小步展开。对于中央和地方的共同事权，将逐步分解并由粗到细形成中央、省、市县三级事权明细单，且动态优化。此外，减少专项转移支付，提高保障领域一般性转移支付的方案，财政部门已在制定中。

　　[对话]

　　刘尚希：改革框架设计针对两大深层次缺陷

　　王雍君：长期看还是应培育地方主体税种

　　应减轻地方的支出责任

　　南都：与此前改革基调相比，此次财税改革有哪些明显突破点？

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希：以前对财政的定位，更多的是从经济学的意义上来谈的，把财政当成一个经济手段或者经济杠杆。这次全会明确提出“财政是国家治理的基础和重要的支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，这意味着财政不仅仅是政府手里的一个手段和工具，它也是国家治理的基础，这意味着基础必须很稳固，不能经常发生变化，也意味着财政作为一个基础，要把它法制化、制度化。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君：这次对财税的改革在整体框架、规模、力度还有思想深刻性上都达到了史无前例的水平。框架设计抓住了长期以来的两大深层次缺陷，非常有针对性。

　　具体来说，其一，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。以前预算中很多重点支出经常与财政增长幅度挂钩，且挂钩的类别特别多，严重脱离实际，造成了资金大量浪费。其二，清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。之前各大部委掌握着规模较大、类别众多、项目琐碎、管制严格、要求配套苛刻的专项转移支付项目，使得基层政府依附于部委，体制内“跑部前进”，体制外大搞土地财政，大举发债等。

　　南都：目前阶段财税体制改革的最大难点在哪里？

　　刘尚希：主要还是在于调整中央和地方的关系。现在地方的支出责任越来越大，持续下去就会潜伏很大的风险，现在应该调整下思路，减轻地方的支出责任。

　　王雍君：最大难点在于职能部门利益的调整，职能的转换。有的不仅管着地方的事情也管着地方的钱，本来都应该通过一般性转移支付给地方。

　　南都：“营改增”扩围推开之后，地方财政怎么办？

　　刘尚希：要通盘考虑地方税收来源如何调整完善，哪些税种配置给地方，并且在财权上做一些调整。要迅速找到替代营业税的税种也很难，可以考虑培育与消费相关的一类税种，改造后作为地方的主体税种。完善地方税种和转移支付要同时做。

　　王雍君：地方一旦真正失去营业税部分，收入立刻面临压力。如果寄望于开征地方税种以维持现在的状况，过于理想化。建议压缩专项，扩大一般转移支付，通过财政最好直接到达县，比国际上通行划分的三级财政更为有效。地方财政缺口应该依靠转移支付来解决，主体税种的培育并非易事，比如房地产税和消费税各地的差异都很大，但是地方支出的需要差异并不大。如果将转移支付设计精良、透明，这样会更简单高效。当然从长期看还是应该培育地方主体税种。

　　支出责任是财力和事权之间的桥梁

　　南都：以前更多是事权和财力相匹配的提法，全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度”。从“财力”到“支出责任”这一提法的改变，表达变化中隐含着怎样的变化？

　　刘尚希：以前更多是事权和财力相匹配的提法，“支出责任”不同于“财力”，“财力”强调的是钱的来源，而“支出责任”更强调谁花的钱，强调了“谁花钱，谁办事，支出责任是财力和事权之间的桥梁”。而目前我国的情况是，地方政府的支出责任过大，应该上移一部分。一些事项的执行权和支出责任可以上移到中央，比如大江大河的治理、边防等。

　　王雍君：事权就是责任问题，支付也应该相应承担。应该将属于地方的决策权以及相应的公共资源下放给地方，中央可通过安排转移支付将部分事权、支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权、支出责任。

　　南都：未来分税制改革是按照税种划分中央税和地方税，还是在各种税之间调整分成比例，哪种方向更为合适可行？

　　刘尚希：目前中央和地方间大部分是共享税。应该是部分独享，部分共享。

　　王雍君：这两种选择里，分成制更符合国情。分成占主导，决策权在中央，可以保证一定调控权，不至于造成各地差异太大。贫困地区可以提高分成比例，避免独立地方税种，因为各地税率差别很大的话，会人为造成更大的不均衡。

　　南都记者 刘杨