赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

　　——摘自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

　　土地制度改革是实现国家治理能力现代化的重要战场，将大大改善我国在转型期的治理结构，提高治理能力。

　　政府从土地资源配置中退出，让市场发挥作用，将大大促进发展方式转变和土地资源利用效率提高。

　　土地制度改革是实现城乡发展一体化的重要制度安排，没有土地制度改革，就容易导致城市剥夺农村，加剧城乡差距拉大。

　　华西都市报记者石莉芳王丹

　　北京摄影报道

　　当前的中国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。其中，土地改革被赋予了极大想象力和重要性。究竟中国土地市场的现状是什么？在改革中存在哪些亟待解决的问题呢？“建立城乡统一的建设用地市场”意味着什么？改革的突破口在哪里，又与中国新型城镇化的发展有什么密切关系？

　　就这些热门问题，华西都市报记者在北京独家专访了国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英。

　　土改 下轮增长的巨大红利

　　华西都市报：您如何看待《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)涉及的土地改革内容？

　　刘守英：土地制度改革的内容，是总体改革的十分关键的组成部分，一是实现国家治理能力现代化的重要战场，将大大改善我国在转型期的治理结构，提高治理能力；二是政府从土地资源配置中退出，让市场发挥作用，将大大促进发展方式转变和土地资源利用效率提高；三是土地制度改革是实现城乡发展一体化的重要制度安排，没有土地制度改革，就容易导致城市剥夺农村，加剧城乡差距拉大。

　　最大的亮点是：一，建立城乡统一的建设用地市场，重点是同地同权；二是赋予农民更多财产权利，重点是增大土地权能，增加土地收益分配；三是培育新的农业经营主体，增加农业企业主体，允许企业从事种养业。

　　土地制度改革一旦推出，将释放巨大的发展空间，提高土地利用效率，优化土地结构，为下一轮增长提供巨大制度红利，促进发展方式转变，提高经济增长质量。

　　现状 双轨并行实现城市化

　　华西都市报：现行土地制度和土地市场是什么现状呢？

　　刘守英：目前实行的是农村土地集体所有和城市土地国有的所有制架构，土地市场处于城乡分割状态。农村集体土地以村社为边界、集体成员可准入；农地流转主要处于无价格的非正规交易。城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收；土地交易处于卖方垄断下的买方竞争。

　　华西都市报：现行城镇化模式是什么？

　　刘守英：我的观点是：在城市化进程中，人是起点，也是终极目标，地是促进人口城市化的工具。

　　中国上一轮的城市化呈现出双轨并行的特征。一个轨道是政府主导的城市化，使城市圈不断外移，将农村区域纳入城市版图，主要表现为土地的城市化。另一个轨道是以农民工为主体的流动人口涌入城市，实现人口的城市化。面对流动人口涌入带来的居住需求上升，划入城市圈的城乡结合部原住农民以剩余土地“种房”出租，分享城市化带来的级差收益。两个轨道的城市化发生机制不一，各自从不同方面对城市化做出了贡献。但都面临不协调、不健康、不可持续的问题。

　　问题 土地快于人口城市化

　　华西都市报：能否具体介绍下政府主导下城市化吗？

　　刘守英：政府主导的城市化得以快速推进，土地在其中扮演的角色举足轻重。这就导致，一方面是，地方政府通过规划修编和行政区划调整，使城市区域不断外扩；另一方面是，城市用地主要靠征地获得，城市版图不断向农村延伸。

　　尤其是2000年以后的城市扩张更为显著，全国城市建成区面积从2000年的2.2万平方公里扩到2011年的4万平方公里。

　　华西都市报：城市外延扩张，城市人口也在随之增加。

　　刘守英：是的。但是土地城市化快于人口城市化的特征更加显著，不仅人口城市化滞后，而且就业结构转型扭曲也非常明显，可以说是要地不装人。1995-2008年，中国城市面积的扩张速度达到年均7%，而以常住人口统计的城市人口年均增长率略高于3%。

　　另外，流动人口主要栖息在城乡结合部。北京城乡结合部的流动人口占全市流动人口的52.63%。人口聚集过度，资源和环境的承载过量，社会治理难度加大。

　　人物名片 　刘守英

　　1964年4月生，湖北洪湖人。1985年获复旦大学经济系学士学位；1988年获复旦大学经济系硕士学位；1994-1995美国威斯康星大学农经系与土地研究中心访问学者。现任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员。

　　他主持或参与过国家可持续发展土地资源利用战略、中国土地政策改革、城乡统筹、中国特色农业现代化、农产品供求与成本变动分析、稳定与完善农村基本经营制度研究等重要课题及重大项目。“383”方案参与者之一。

　　突破口 试点宅基地退出机制

　　刘守英：在我看来，土地改革存在促进土地结构优化、放开集体建设用地进入市场、推进国有土地资产经营和融资制度改革三大突破口。

　　首先，促进土地结构优化，为产业升级和城镇化释放用地空间。一是针对工业用地占比过高的状况，制定工业用地转变用地的规划编制、权属处理和利益分配办法，创新工业用地向服务业、居住及高端制造业用地转变机制。二是针对政府性用地占比过高、利用不集约的状况，制定政府和单位划拨用地进入市场的规则和土地增值收益处置办法。三是针对城乡结合部区域土地非法、低端使用的状况，选取不同类型城市进行城乡结合部集体建设用地进入市场试点。四是选取不同类型地区进行试点，探索转移人口市民化与宅基地退出机制试点，实现农民宅基地用益物权与城乡用地优化双赢。

　　其次，同步推进征地制度改革和放开集体建设用地进入市场，可以实现保障农民土地权利和工业化、城镇化新增用地的双赢。由于中西部地区正处工业化快速推进阶段，农村集体建设用地进入市场更加迫切。

　　第三个突破口是，推进国有土地资产经营和融资制度改革，为城市化提供可持续的建设资金。