浙江省副省长朱从玖近日在接受媒体采访时表示，温州市已启动研究发行市政债的方案，一旦时机成熟，将考虑进行试点

　　地方政府自主发行市政债的前提是债务要能够良性运行，现在地方政府发债的积极性都很高，但是还债的积极性并不高，如果没有制度约束，就会出现新官不理旧账的现象

　　法治周末记者 马树娟

　　11月12日的十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)，在深化财税体制改革部分，提出要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。

　　在地方债务规模不断扩大的背景下，这句表述引发了社会对于地方债管理新思路的猜想。

　　在这个时间节点上，作为金融改革实验区的温州即将试点自主发行市政债的举动也让外界颇为期待。

　　浙江省副省长朱从玖近日在接受媒体采访时表示，温州市已启动研究发行市政债的方案，一旦时机成熟，将考虑进行试点。

　　温州正在探索的自主发行市政债的方式能否破解地方债务管理难题？市政债是否会激发地方政府的借贷欲望，让债务问题更加严重？

　　“自行发债”到“自主发债”

　　早在2011年10月，国家就批准了上海、浙江、广东、深圳为首批自行发债试点省市，今年7月份，江苏省和山东省也进入了试点行列。那么温州即将展开的试点是否就是之前的“自行发债”？

　　公开资料显示，上述六省市都是“自行发债”的试点，而温州此次想争取的是“自主发债”的试点。

　　财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚对法治周末记者分析，所谓“自行发债”，是指以直辖市、省政府的名义发债，但是规模仍是以财政部核定的额度为准，且由财政部代办还本付息；而“自主发债”，则是当地政府根据自身的债务状况，自主决定发债规模、发债用途、发债时间、发债期限等事宜，最为重要的是地方政府自己承担还本付息责任。

　　为何温州会成为试点自主发行市政债的先行者？赵全厚认为，这同其金融改革试验区的身份不无关系。赵全厚表示，成为金改区后，从先行先试的角度考虑，温州在自主发行市政债上，也容易获得国务院的授权。

　　首创证券研发部副总经理首创证券研发部副总经理王剑辉分析，除了获得国务院的授权外，市政债的发行还需要具备两个条件：一是地方政府有着稳定、可观的财政收入来源；其次，市政债的认购者主要为当地的投资者，这就意味着当地还需具备一批富有资金实力的投资者，而温州基本具备上述条件。

　　相关统计数据显示，2012年温州市财政收入超过500亿元；今年上半年，温州全市财政总收入318.21亿元，同比增加3.7%。这样的数据也让浙江省副省长朱从玖认为在市政债方面温州的经济实力较强，有偿债能力，可以探索。

　　温州庞大的民间资金规模也让温州具备了发行市政债所需要的土壤。温州投资置业精英会发起人孔泉因工作需要，接触了大批热衷投资房产的客户，他告诉法治周末记者，由于国内房地产市场不断在调控，加上2011年温州又爆发了民间借贷危机，温州人的投资风险意识强化了不少，不少的民间资本正寻求更为安全稳妥的投资渠道，发行市政债将会契合这部分民间资本的投资需求。

　　“开正门 堵歪门”

　　中国政法大学财税金融法研究所所长刘少军教授对法治周末记者表示，无论是试点地方自行发债，还是温州此次试点自主发行市政债，都是将地方债务显性化的一个过程。

　　刘少军表示，尽管我国预算法规定，地方政府不得举债，但是地方政府想加快推进城镇化建设，需要大量的资金投入，但财政收入有限，于是就想办法搞融资平台来规避法规的限制。尤其是金融危机以后，地方政府债务大幅度攀升，其中有融资平台借的债，还有政府提供担保的信托等，对于地方政府的债务到底是多少，还是笔糊涂账。

　　之后，相关部门曾对地方债进行过摸底调查，地方债酝酿的风险已经被监管层频繁提及，如何控制债务规模、降低偿债风险也是高层不断思考的内容。财政部部长楼继伟在今年3月份用了一个形象的说法——“开正道，堵歪门”。

　　与目前地方政府举债透明度不高、缺乏约束相比，业界大多认为，自主发行市政债将有助于让地方债务显性化、规范化。央行行长周小川就表示，市政债可以成为解决中国城镇化融资问题的金融工具。

　　王剑辉认为，随着地方财政的逐步透明，披露的信息更加充分，对于政府发行的市政债，市场会给出一个合理的价格，这客观上也是用市场的方式来约束地方的举债冲动。

　　推广还需“刹车系统”

　　赵全厚对法治周末记者表示，尽管我国发行市政债的条件越来越成熟，但还没有达到大面积推行自主发债的程度。

　　赵全厚指出地方政府自主发行市政债的前提是债务要能够良性运行，而他认为，现在地方政府发债的积极性都很高，但是还债的积极性并不高，如果没有制度约束，就会出现新官不理旧账的现象。

　　“发债和偿债就如同汽车的发动机和刹车系统，一辆好的汽车不能光有好的发动机，而没有刹车系统，否则在高速路上行驶，只能加速而不能减速，结果只能是速度越快、风险越大。”赵全厚认为如果地方政府发债缺乏制约机制，只能累积不能清偿的话，就如同在高速公路上行驶的缺乏刹车系统的汽车。

　　在赵全厚看来，这个刹车系统可以是内置的，也可以是外在的。形式可以包括经本级人大审计、上级政府给予有效监督等。目前来看，人大对于政府的制约还不到位；对于后者，他也认为会面临信息不对称的障碍。

　　“一个省级政府可能下辖着十余个地市、上百个县，很难做到及时、动态地掌握，这还有赖于债务信息管理系统的不断完善来克服信息不对称的不足。”赵全厚认为，在刹车系统没有配置到位的情况下，以中央代理发行地方债为主体还是有必要的。

　　刘少军也认为，在中央政府和地方政府事权、财权没有界定清楚之前，市政债的试点不可能大范围推开，否则只能是激发地方政府的借贷欲望，让债务问题更加严重。

　　“首先必须界定清楚事权，否则地方政府觉得什么都要干，那么支出将可能是个无底洞。其次财权也必须明确，地方政府须有与其事权相匹配的、较为可观的财政收入，他才能去借债，不然借了之后将来怎么去还？此外还涉及到预算法的修改等问题。”刘少军说。

　　刘少军认为，从原先由中央财政代理发债，到六省市试点的自行发债，再到温州即将试点的自主发债，都在为财税体制改革后建立规范的地方债务管理机制做有益的尝试。