近日，两则关于养老金的话题遥相呼应，引人注目：一是权威报告显示，去年我国养老金空账规模达到2.2万亿元；二是人保部宣布，养老金“双轨制”将合并统一。两条消息几乎同时发布，于是不少人将“双轨制”看成是造成养老金空账的原因之一。事实果真如此吗？

　　养老金“双轨制”合并难在哪

　　文/本刊记者 邢 力

　　机关事业单位人员与企业人员在养老、医疗等社会保障方面的待遇“双轨制”长期以来饱受社会诟病。以养老金为例，网上流传的“企业退休人员热热闹闹几百元、机关退休人员不声不响几千元”的说法虽不完全准确，但也反映出这种差距确实存在。

　　“双轨制”的前世今生

　　所谓的养老金“双轨制”是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。在计划经济时代，我国实行国家和企业大包大揽的养老保险制度，社保基金作为“必要扣除”已经包含在企业利润中被国家全部拿走了，因此从账面上看个人无需为自己将来的养老缴纳养老保险金。而到了上世纪90年代初，这种社保模式已不再适应市场经济环境，政府也无力继续大包大揽，因此作为一种计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，1992年中国养老保险改革时规定：政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度，个人不缴纳或很少缴纳社会保险；而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。

　　自1992年规定实施后，当初微小的养老金差距在不同的轨道上越滑越远，到如今，两种制度下的养老金形成了巨大的鸿沟，同等学历、同等职称、同等职务、同等技能、同等贡献的人因退休时的单位性质不同，退休金也不同，政府机关和事业单位比企业的养老金高两三倍。随着养老金“双轨制”的运行，它所造成的社会不公以及对社会就业平衡和人才合理流动的严重影响逐渐显现，这些年之所以越来越多的年轻人热衷于报考公务员，与公务员享有的这种社保特权也有密切关系。

　　近几年，国家逐渐意识到了双轨制导致养老金差距不断拉大的问题，因此连续7年提高企业退休人员的养老金，然而7次连调的总和尚不足机关事业单位一次调整的幅度，从而导致两者之间的差距反而越拉越大。

　　“双轨制”并轨路不平坦

　　为了改变这种不合理局面，2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。

　　然而4年多过去了，“双轨制”试点改革却进行得并不顺利。由于只是“试点”，中央只有一个原则意见，制度上缺少顶层设计，尤其是将事业单位分类，“拣好啃的骨头先啃”的做法，让不同事业单位的员工感觉被区别对待，抵触情绪较重——凭什么同样是事业编制，我单位要改革而其他单位不要改革？中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文调查后指出，2008年以来，在事业单位养老保险制度改革过程中，抵触情绪最大的是以学校和医院为主的“公益性事业单位”。

　　正是由于这些事业单位的“大头”的抵制情绪，改革始终难有突破。“只听楼梯响，不见人下来”。目前所有试点省市中，尚没有一个省市出台正式实施方案。而更让民众不满的是，2008年以来的试点改革只拿事业单位开刀，却没有让公务员同步改革。此前虽说深圳市对公务员群体的养老金“双轨制”改革已经先行先试，但改革仍局限于“增量”改革，即对新增公务员队伍实行这一改革，且有多个例外规定，改革不够彻底。

　　十八大报告明确提出：“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。”《社会保障“十二五”规划纲要》也提出：“在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革。”

　　人社部副部长胡晓义近日表示，无论是养老还是医疗，很多事业单位包括机关的社会保险制度改革正在稳步推进，其人员与企业职工一样逐步参加了各类社会保险。随着社保标准的提高和改革的不断推进，“双轨制”终将合并统一。

　　“下一步，我们将改革与完善企业和机关事业单位社会保险制度，在推进事业单位分类改革的基础上，同步推进机关事业单位社会保险制度改革。”胡晓义说，“实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。”

　　空账倒逼“双轨制”加速改革

　　此前有观点提出，今后“双轨制”改革不得不要由虚入实，由点及面，尽快推行，也是日益严重的养老金空账倒逼的。就在胡晓义副部长讲话的前几天，中国社科院世界社保研究中心发布了由郑秉文教授主编的《中国养老金发展报告2012》。报告显示，2011年养老金收不抵支的省份有14个，收支缺口达767亿元，个人账户养老金空账规模继2007年突破万亿元大关后，再次突破2万亿元，达2.2万亿元，而且空账规模从有权威记载的2006年以来一直在快速增加。

　　有人认为，正是由于数千万机关事业单位退休人员长期享受这种“不缴费，高标准”养老金超国民待遇，加速了养老金缺口的扩大。对此，中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文解释说，在目前的“双轨制”模式下，机关事业单位退休人员拿的退休金并没有占用企业职工缴费的养老金，其中，公务员的养老金直接由财政拨付；事业单位情况比较复杂，全国3000多万事业单位工作人员中大约有2000万人在上世纪90年代参加了改革，他们也缴费了，剩下1000万人没有参加改革，则依然由财政拨付。因此，“双轨制”与日益扩大的养老金空账没有关系。

　　但换个角度看，“双轨制”的存在却有可能占用国家可动用的财务资源，如果今后国家不必再为这些机关事业单位工作人员的养老金进行拨款，则这笔巨额资金可以用以充实企业职工的养老金缺口。因此“双轨制”的并轨对解决养老金空账问题也能起到积极作用。

　　此外，养老金“双轨制”越晚并轨，未来改革的压力和成本就会越拖越大。以业已开始试点的事业单位养老制度改革为例，改革后，事业单位人员养老金会被纳入社会保险，但由于事业单位人员过去没有缴纳过社保却被视为已缴纳，没有缴费的个人账户里没有积累，却要按照积累形式发放养老金，这就与上世纪90年代企业职工养老保险改革时，“老人”和“中人”虚账实记造成巨大的改革成本进而引发养老金空账问题的情况一样，越晚改革，这部分“虚账实记”的年份和规模就会越大，将来政府需要弥补的这个窟窿就越大，改革的难度也就越大。为了解决这个问题，郑秉文提出，不要再做试点，直接启动全面改革，可以用老人老办法、新人新办法来过渡，即改革从新入职的年轻的机关事业单位人员入手，减少改革阻力。

　　不管怎么说，“双轨制”合并统一的改革已是箭在弦上，不能再纸上谈兵，必须拿出勇气和魄力，把这块计划经济时代遗留下的硬骨头啃下来。