导语：目前二审稿正在公开征求意见中。业内认识普遍认为，预算法修订是本届人大任期内的主要工作任务，有望在三审后通过。

　　经济观察网 记者 席斯“目前公开的预算法修订案草案与原来考虑的内容有较大差距，不是一个伤筋动骨的改革，但这也是一个稳妥的办法，容易让各方接受的一个方案”，目前全国人大对预算法修订案草案进行公开征求意见，南开大学经济学院教授马蔡琛对修订案草案如是评价。

　　他解释，预算法是典型的程序法，但在中国它还同时扮演着财政基本法的角色，从这个意义上上，预算法修订案草案二审稿在程序法层面做了较多修改，而在基本法层面没有得到突破。

　　修订案草案在技术层面进行了较多改革。如预算收支范围，对超收收入的处理，两上两下的处理等做了技术上的确认，但被认为没有更好体现超前性。

　　比如对预备费仍然按照1%-%3提取。马蔡琛表示，在修订讨论中很多人希望将预备费提高到按照预算收入的3%-%5来提取。预备费是防止有各种预期外的必要支出而设置的相对灵活的经费。但马蔡琛认为，因为近年各级政府年年有超收收入，而且规模较大，对预备费的需求不大，甚至有些年份预备费没有使用完。

　　在他看来，随着预算精度的提高，超收收入会逐渐减少，有必要合理增加预算内的预备费。

　　而在基本法层面，预算法修订并未有太多调整。例如在预算法修订前期讨论较多的三级财政和地方政府发债这些条款并没有在二审稿中出现。

　　据悉，一审稿中曾有地方政府发债的规定，“国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人民代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案”。

　　但在一审后，一些常委委员、部门和专家提出，近些年地方政府债务急剧上升达十万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视，因此，应当明确规定地方政府不能举债；发行地方债应该按照现行预算法的规定从严掌握，只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债券。

　　全国人大法律委员会经研究认为，地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务应从严规范，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　汇总意见后，二审稿删去一审草案的上述规定，恢复现行预算法第二十八条的规定，即“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　一审稿并未公开，但在一审后，全国人大法制工作委员会将草案印发各省(区、市)、中央有关部门征求意见，并召开座谈会，听取有关部门和专家的意见。

　　此后，全国人有关专业委员会和国务院法制办、财政部还到广西、四川、广东等地调研。

　　“减少财政级次，变五级财政为三级是这些年预算法修订中讨论比较多的”，马蔡琛说表示。

　　但二审修改稿对财政级次并没有进行调整。根据全国人大法律委员会的解释，草案第二条规定，“国家实行一级政府一级预算，不具备设立预算条件的乡镇，经省级政府确定，可以不设立预算”。

　　有的常委委员提出，一些地方实行“乡财县管”，应当明确多数乡镇可不设立预算，少数有条件的才设立预算。但在调研中，法律委员会听到的确实另一种声音。不少地方提出，乡镇作为一级政府，都应当设立预算，“乡财县管”只是提高财政资金使用管理水平的一种措施，不能改变乡镇预算的性质。乡镇预算应坚持“三不变”，即乡镇预算的主体地位不变、财政资金的所有权和使用权不变、财务审批权不变。

　　预算法修订二审稿修改为乡镇一级均设立预算。同时，考虑到一些地方由县级政府代编乡镇预算的做法，增加规定：“经省、自治区、直辖市政府批准，乡、民族乡、镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并依照本法第十八条的规定报乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准。”

　　目前政府公共预算分两种形式编制，一种是功能分类，另一种是经济分类。预算法修订稿对功能分类做了具体规定，但对经济分类并未给出具体规定。一审后，在调研和座谈中，一些地方和部门提出，公共预算支出的功能分类和经济分类分别从不同侧面、以不同方式反映了政府支出活动，二者结合可以全面完整地反映政府收支分类体系，建议增加关于公共预算支出经济分类的具体规定。

　　此次二审稿中增加规定：公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、基本建设支出和其他支出。

　　目前二审稿正在公开征求意见中。业内认识普遍认为，预算法修订是本届人大任期内的主要工作任务，有望在三审后通过。