超级大部制先设立再整合

　　早报记者 王恒利

    大部制改革设想(可能方案)

　　1．整合石油、电力、煤炭、核能、电监会等机构，建立大能源部

    2．整合现有农业、粮食、林业、水利等部门，建立大农业部

    3．整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政等，建立大运输部

    4．整合文化、广播影视、新闻出版、旅游、文物、社科基金等部门，建立大文化部

　　“大部制”时代又将开启。2月25日至27日，中共十七届二中全会在北京召开，备受瞩目的《国务院机构改革方案（草案）》提交会议讨论。昨晚，新华社授权发布了会议公报。

　　公报显示，全会审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同意把《国务院机构改革方案》提请十一届全国人大一次会议审议。

　　全会强调，深化行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容。全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐。要贯彻精简、统一、效能的原则，按照到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标，坚定不移地推进行政管理体制改革。

　　大部制迈出重要步伐

　　据新华社昨晚报道，中共十七届二中全会强调，深化行政管理体制改革是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是政治体制改革的重要内容。

　　全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，贯彻党的十七大关于加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，着眼于推动科学发展、保障和改善民生，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐。

　　全会强调，要深刻认识深化行政管理体制和政府机构改革的重要性和紧迫性，贯彻精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力转变职能，理顺关系，优化结构，提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，按照到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标，坚持统筹兼顾、突出重点、积极稳妥、分步实施，坚定不移地把行政管理体制改革推向前进，推动构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为改革开放和社会主义现代化建设提供重要制度保障。

　　“先设立再整合”

　　“国家对组建大部门制的态度是坚决的，不可动摇的，总体战略框架已经确定，将进入实质的行政运转。”知名学者武建东在接受早报记者采访时指出，“除了成立能源部酝酿的时间较长一点，其他大部均比较紧迫。因此，大部制可能采取先设立，后挂牌，再整合，与地方厅局机构接轨，有可能分两期、三期实施。”

　　实际上，2003年组建的国务院国资委，已经为大部制积累了丰富的经验。当年3月10日，十届全国人大一次会议批准设立国务院国资委；4月5日，国务院任命国资委的主任、副主任人选；4月6日挂牌，并进一步明确了国资委的职能。而地方各级的国资委设立，则要延后一段时间。

　　武建东认为，国务院国资委就是先成立再整合，这样既节省时间又适时推进了机构改革，应该成为本次组建超级大部的借鉴。

　　关于“大部门制”的具体方案还在讨论之中，目前学界认可的方案如下：整合石油、电力、煤炭、核能、电监会等机构，建立大能源部；整合现有农业、粮食、林业、水利等部门，建立大农业部；整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政等，建立大运输部；整合文化、广播影视、新闻出版、旅游、文物、社科基金等部门，建立大文化部等。

　　“上述方案仍存在不确定性。比如铁道部是否合并到大交通部中，就存在较大的争议。此外，国家商标局也可能从国家工商总局调整到国家知识产权局，而国防科工委系统也在酝酿新一轮的整合。”另一位分析人士指出。

　　先试点后推广

　　再过几天，十一届全国人大会议将召开，届时大部制将以何种面目亮相，是先行试点还是一步到位？公众对此充满了期待。

　　一位不愿具名的专家透露，由于大部制牵涉到众多的部门利益，不宜采取过激的手段，应该以柔性方式，首先在小范围内试点，通过试点总结经验教训，然后进一步推广改革，“更大范围的机构整合可能会出现在2009年”。

　　“因应我国市场经济的发展水平和规模，经济转轨的过程中急需的部门这次优先设立。有些部门来不及整合的，可能会留待2010年人大届中调整的时候推出。”武建东表示，“很多职能部门之间的整合，难度并不像外界想象的那么大，比如电监会属于国务院直属机构，可由国务院直接划拨到新成立的能源部中。”

　　与地方接轨是否通畅，也是组建大部的重要着力点。“大部必须在地方有‘腿’，否则不叫大部。”武建东称，“如果国家设立了能源部，那么各省也要相应设立能源厅（局），这需要地方人大的批准，所以整体框架搭起来，可能需要一段时间。”

　　职能转型

　　如果从1982年的国务院机构改革算起，“大部制”应该是国务院第六次机构改革。与此前历次以精简冗员为目标的机构改革相比，本次改革更突出“建设服务型政府”这一中心理念。

　　民政部部长李学举此前表示，今后一个时期，行政管理体制改革将进一步加快，政府将不再包揽一切事务，政企、政事、政社不断分开，众多群众性、社会性、公益性、服务性的社会职能将向社会分离和转移，“小政府，大社会”格局日益明显。

　　提高行政效率也是大部制的重要指向。目前国务院的组成部门仍然有28个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。“与成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然较多，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。”国家行政学院教授汪玉凯称。

　　统计显示，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。

　　行政职能错位和交叉给经济带来了副作用，仅1999年至2005年间我国行政成本对经济增长作用为－1.73%。“大部制集合了行政运转平台，可以更好地实现中央政府的行政目标，如果能够减少官僚主义和审批权限，无疑可以提高政府工作效率。”武建东称。

　　汪玉凯也表示，大部制管理，可以大大减少政府部门之间职能的交叉重叠，改“九龙治水”为“一龙管水”，这对提高行政效率、降低行政成本具有重要意义。

　　新闻背景 政府机构六次调整

　　1982年中共“十二大”决定改革行政机构，以革除部门林立、机构臃肿、相互扯皮的弊端，为将来的经济体制改革服务。国务院各部门从100个减为61个，编制从5．1万人减为3万人。

　　1988年要按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门的内设专业机构，使政府对企业的管理转向以间接、宏观、行业管理为主；加强决策咨询及调节、监督、审计、信息等部门，提高政府宏观调控能力；加强行政法制化；改革干部人事制度，实施公务员制度。国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。

　　1993年将综合经济部门工作中心转到宏观调控，减少对企业的直接干预，进一步改革专业管理部门体制，撤并一些专业经济部门或业务相近的机构，或转为经济或服务实体。国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20％。

　　1998年这次改革旨在转变政府职能，实现政企分开，将政府职能定位于宏观调控、社会管理和公共服务，向企业及中介组织放权。不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

　　2003年要求进一步深化国有资产改革，理顺所有权与经营权的关系；完善宏观调控体系，增强其有效性和综合作用能力；健全金融监管，防范金融风险；改革流通管理体制，改变内外贸、国内外市场、进出口贸易分割的分部门管理，建立统一的大流通；加强食品安全和安全生产监管体制等。设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。

　　2008年通过“大部制”改革，政府将逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济事项交由市场调整。宏观调控部门重点搞好宏观规划、政策制定及监督管理，切实减少微观管理和具体的审批事项，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变，向“宽职能、少机构”的方向发展。

　　什么是大部制

　　大部门体制，就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。

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