城乡一体化 难以复制的红砂村模式

　　本报记者 胡佳恒 实习记者 姬岳洪

　　十七大报告将实行“以工促农、以城带乡长效机制”定位在“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的高度，而让经济欠发达地区通过自主发展推进城乡一体化，施以其更多的土地资源配置权，或是功能选项之一

　　成都市锦江区红砂村位于成都市区十多公里。早在2004年，这个村就开始将一家一户的土地集中起来，以村民入股的形式，把土地的使用权委托给村里组建的土地流转中心，再由流转中心把土地出租出去。目前该村已被规划为旅游度假村，村民变市民，一律享受医保和养老保险。变化之大，以至于外出打工一年半的村民返乡走到村口，竟找不到回家的路。

　　“以工促农，以城带乡”的构想早已在成都这个城乡统筹规划区改革试点的地区得以初步实现。目前，在全国范围内同样作为城乡统筹规划试点的还有重庆市。

　　尽管这个三年前在红砂村实现的案例已描绘出城乡协调发展雏形，但它依然只具有代表作用，而没有普示效果：在周边缺乏发达城市，自身又少有经济造血功能的其他中西部地区，红砂村模式很难复制。

　　中国社会科学院农业发展研究所杜志雄研究员用“守着

豪宅没饭吃”来形容农村实行土地置换后的状况。杜志雄是国家发展改革委员会“城乡一体化改革试点调研组”(以下简称调研组)成员。“土地置换没错，但要有条件，问题就在于如何保障原有土地使用者权利。东部地区赶上了好的发展机遇能够‘以地生财’，而如今在没有条件的情况下将农民变市民，你能保障他作为市民的就业能力吗？”

　　此地无银

　　2005年前，由于当时愈演愈烈的乱占耕地风潮，国务院于2005年4月29日发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，其直接后果就是农用地转用审批工作暂停半年。这一土地严厉的监管政策的直接后果是，中西部地区实现产业升级的土地政策不能配套。

　　江陵县是湖北中部一座人口约40万的中型县。当地政府以县级行政级别并无权划拨土地，加之县域内1/8强的人口外出务工，在土地政策不调整的前提下，工业用地无法迅速扩大，其发展劳动密集型产业的愿望将落空无疑：已然错过上世纪80年代的产业起步之后，他们会在沿海工业向内陆梯度转移的进程中再度掉队。北京师范大学经济与工商管理学院特聘教授李实认为，地方政府如果要靠自身的经济发展实现城乡一体化，就要在土地资源的配置上有一定的自主权。

　　当地工业不发展，县内人口向经济发达地区的转移还将持续。“没有土地就没有能力去招商引资，这很难吸引当地的劳动力。”李实说，“不是没有机会，而是现有的政策束缚。”扩大城市就业人口和城市规模，要靠发展非农就业机会，特别是发展工业及第三产业，但一旦发展，就受到土地限制。此种情况在中西部欠发达的劳务输出乡镇尤为普遍。

　　病人的等待

　　作为调研组成员，李实今年在各地调研，其中包括黑龙江、辽宁和湖北三省。他说，围绕劳动力转移，各地也有各异的现实情况：如黑龙江大庆市由于重工业发达，农村剩余劳动力大多聚集在城市周边；佳木斯市大片的林场和农场也起到了消化劳动力的功效；而在湖北江陵，由于地少人多，周边城市经济亦不发达，今年外出务工的劳动力已达6万余人，本地消化吸收有限。

　　“城乡一体化就是围绕着资本和劳动力的问题展开。”调研组成员、中国农业大学人文与发展学院院长李小云说，“中国启动的是国家主导的现代化过程，它的特点就是在很短时间内实现。所以它有政策性的控制——这就是牺牲农村。农村自己的资本不能用于解决自身福利，农业的积累要变成工业的积累，不然工业化就无法发生。”

　　改革在探索，制度有缺陷。李小云在江陵调研中接触到一个肝癌病人，虽然该病人已参加农村合作医疗，但在花完了一万多元的医保金后，由于到达合作医疗的封顶线，只能静待死亡。

　　李小云将此种现象归结为“制度缺陷”，“合作医疗总量封顶，等花完钱后就拼命控制资金使用。不随便花农民的保命钱，动机是好的。但如果是该花而没有花，制度设计就没达到目的。”

　　制度缺陷的症结是财力紧张。城乡一体化所要实现农村人口享受公平待遇，需要庞大的资金。而钱的来源只有两种通路，即地方政府自身的经济发展、上级政府的补贴和转移支付。沿海地区的城市在经过了长期资本积累之后，目前基本有能力通过自身解决资金的问题；类似重庆的经济发达城市通过辐射也能逐步提高周边农村的经济发展水平；不过对于像江陵这样的内陆乡镇，以一己力量推进改革尚需时日。目前仅湖北、河南两省的农村居民就接近一亿。

　　十七大报告提出到2020年人均GDP翻两番，“这就意味着财政收入翻四番，届时政府将有能力逐步去推进城乡改革。”李实分析。

　　公共服务 城乡一体化改革“抓手”

　　《财经时报》：调研过程中您发现哪些亟待解决的共性问题？

　　中国社会科学院农业发展研究所研究员杜志雄：大家都已看到实现城乡一体化政府应提升公共服务水平。广义的公共服务太多，所以我们从瓶颈问题和木桶的最短那块做起，目前就要解决教育、医疗和养老这“三座大山”。

　　如果说过去农村发展还没有找到城乡一体化“抓手”，那现在我们就找到了提供公共服务的这样一个“抓手”。

　　城乡经济一体化发展比较好的案例是沈阳的沈北新区。这里有一定的工业基础：一个中心镇、一个新城市区和农场。五年前当地成立农产品加工区，引进了一大批农产品加工企业。它的城乡一体化程度比较高，通过工业带动了农村的产业发展，产业链条的衔接比较好。

　　但实际上，直接的产业对接很难，因为产业经济有其自身发展和发育规律，周边地区要有较强的产业辐射能力才能实现。所以推进城乡一体化，在财政问题允许下，尽量地提高公共服务是最根本之路，而不是人为地推动产业对接。

　　《财经时报》：我们在湖北江陵采访发现：一方面当地每年大量人口外出务工，一方面劳动力短缺制约当地工业发展。城乡一体化改革似乎恰好能将农民从土地中解放进城，使之成为劳动力的一种新增供应形式。

　　杜志雄：现阶段不可能将所有的农民变为市民。基础较弱的地区发展非农产业搞工业化，政府可以考虑对这些地区的土地管理做出调整。我们考虑问题的着眼点是土地，农民工回流不是现阶段发展方向，让农民工回流要靠地方的环境、产业吸引力。采取行政政策和措施不符合发展规律。

　　《财经时报》：您以及您负责的专家组对城乡一体化改革的课题未来有何计划？

　　杜志雄：目前刚破题，究竟用什么方式做，包括产业的、公共服务的一体化，讲清楚很困难。最能见效的就是在财政能力好的情况下给农民调动更多的社会资源。比如农村的基础设施，当然可以引入一些企业、金融的资本参与进来。

　　《财经时报》：您如何解读十七大报告中提出的“促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。

　　杜志雄：这是一个构建合理生态结构、群落结构的问题。究竟走大城市还是小城市道路一直存在争论。大城市经济聚集性很强，但中小城市的生活水平更容易吸纳农村人口。当然，发展太多中小城市会占用资源和土地。中国的发展已到了从工业化中期到后期的转化阶段，工业化和城市化是两个主旋律，我比较主张发展合理的规模结构，以增强城市承载能力为着力点。

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