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耕地红线告急

http://www.sina.com.cn 2007年07月07日 07:33 经济观察报

  本报记者 陈文雅 北京报道

  新一轮全国土地利用总规划修编已进入关键时刻,全国规划纲要主要指标已经初步确定。

  消息人士透露,国土部上报方案中所定的目标是,每年耕地净减少指标不高于280万亩。这是将把守住18亿亩作为“十一五”期间的目标来定的。

  十八亿亩红线

  这已属高难度动作。1996-2006年间,中国平均每年净减少的耕地是1230万亩。2006年,在国土部投入大量精力进行土地整理复垦开发,补充耕地550.8万亩的前提下,这个数字有了显著下降,净减少数量减至460.2万亩,比十年来的年平均减少规模降下来一多半。当然,生态退耕面积的大幅下降也是原因之一——2006年全国生态退耕面积509.1万亩,比“十五”年均退耕1613.0万亩减少68%。

  即便如此,按照这个耕地净减少速度,2700万亩的缓冲期不出六年就会被突破。

  近两年来,国务院总理温家宝在多次会议中表态 “一定要守住18亿亩耕地红线”、“18亿亩是底线,不容突破”。按照中央的指示,用地计划要“一分一厘算,而不是一分一亩”。

  中国土地勘测规划研究院副院长谢俊奇说,18亿亩这个数字是综合了中国到2020年左右人均消耗粮食量、耕地质量、平均亩产等要素得出的。国土部递交国务院审批的《全国土地利用总体规划纲要》原定2006年下半年出台,但国务院作出了暂缓批准的决定。谢俊奇表示,“原来规划做的是到2010年保持18亿亩耕地的要求,现在国务院要求这一耕地数保持到2020年。”这意味着自2007年到2020年,耕地最大净减少量不能超过2700万亩,即年均不到200万亩。

  新思路

  国土资源部规划司的一位人士表示,耕地红线是可以守住的,关键是“转变观念,在18亿亩必保的基点上把握好新的平衡”。

  转变观念的措施之一是从退耕还林入手,调整退耕的总量和节奏。

  “十五”期间因退耕还林减少的耕地达8065万亩,占全国“十五”期间耕地减少量 (9240万亩)的大部分。根据历年统计数据,全国总计需要退耕约1.6亿亩。国务院批准的《全国生态环境建设规划》提出,到2010年前退耕7500万亩,2050年前全部完成退耕任务。国家林业局曾经表示,“十一五”期间退耕还林的基本目标是3500万亩。如果按照这个目标,仅是生态退耕一项,就突破了18亿亩的耕地红线。国家林业部门今后会更多地考虑如何完善退耕还林的政策、保证退耕农户不再伐林种地,而不是继续扩大退耕还林的面积。

  “只要在这个问题上形成共识,保住18亿亩耕地的任务就完成了一多半。”国土资源部规划司这位人士认为。

  另一个可能的办法是落实非农建设用地的“占一补一”政策。

  根据中国土地管理的法律法规,非农建设占用耕地必须“占一补一”,以实现耕地的占补平衡。2005年,全国土地整理复垦开发补充耕地460万亩,比建设占用和灾毁耕地多出了61.6万亩。整个“十五”期间,全国补充耕地为2140万亩,也超过了建设占用耕地和灾毁耕地的总和。

  “占一补一”,关键在于两点:一是后备资源,二是资金。国土资源部颁布实施的 《全国土地开发整理规划》确定,全国土地开发整理补充耕地的潜力为2.01亿亩,其中土地整理潜力约9000万亩;土地复垦潜力约2300万亩,其中集中连片土地复垦潜力约610万亩;土地开发潜力约8800万亩。而在资金方面,“取之于土,用之于土”的农业土地开发资金近年不断增加,今年增加的幅度更大。

  在成都近日举办的一次国土资源管理市长研究班上,国土部副部长王世元提出要求,力争到2020年,全国完成农用地整理不少于6.5亿亩,新增有效耕地不少于2500万亩。会上传来的消息,如果土地收益资金到位,全国用于基本农田保护和建设、土地整理、耕地开发的总投入,每年将达1000亿元左右。

  国土部甚至开始琢磨土地的多重功能。国土部规划司司长胡存智曾提出,为解决高度尖锐的人地矛盾,对于土地的功能需要重新认识。如城市周边的稻田不仅生产粮食,对生态保护的作用也很大,可以考虑纳入绿地范围。

  关键点

  但也有土地学者认为,“目前耕地实际减少的现状比统计数据所反映的情况更为严重,各地的小产权房和以租代征的现象层出不穷。18亿亩在统计数字上看能守住,实际现状来看,有可能目前就已经突破了18亿亩。”他表示,变相的违法用地花样翻新,阶段性的整顿行动很难治本。

  6月26日,《2006年中国国土资源公报》发布。公报指出,“2006年,全年部省两级直接立案公开查处的力度明显加大,共收缴土地15万亩。此外,还多次开展专项行动,重点查处了违反土地利用总体规划和国家产业政策批地、非法占用耕地等违法用地行为。但令人忧虑的是,尽管采取了各种措施,违法用地数量仍较大。”

  此前公布的2006年土地利用变更调查显示,2006年当年建设占用耕地面积中未批先建的有55万亩,数量仍然可观。

  国土资源部执法监察局局长张新宝说,2006年全国发现的土地违法行为及立案查处的土地违法案件,无论从案件数量,还是涉及的面积,都较2005年有大幅度上升。而且,其中查处的当年新发生违法行为、当年发生立案的案件及其所涉及的土地面积,上升幅度更大。全年共发现土地违法行为13万多件,涉及土地面积近150万亩。上述土地学者表示,如何管住“封疆大吏”们的土地投资冲动,才是更艰巨的挑战。

  国土资源部规划司的一位人士表示,耕地红线是可以守住的,关键是“转变观念,在18亿亩必保的基点上把握好新的平衡”

  来源:经济观察报网

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