王军：加快推进企业内部控制标准体系建设

　　一、顺时应势，集思广益，内控标准体系建设取得阶段性成果

　　资本市场是经济发展繁荣的重要推动力。中外资本市场发展的历程表明，企业守信，行为规范，投资者就充满信心，资本市场就风和日丽；反之，投资者就心有余悸，资本市场就人气凋敝。目前正值我国资本市场发展的春天。内部控制恰似春天里一弘清新的泉水，给整个资本市场带来了生机和活力。国务院领导和有关部门高度重视企业内部控制标准建设，去年7月财政部联合相关部门成立了企业内部控制标准委员会，着手建设中国企业内部控制标准体系。经过近一年的扎实工作，在证监会、国资委、审计署、银监会、保监会等委员单位的支持配合下，内控体系建设取得了重要的阶段性成果。

　　第一，对内部控制标准体系建设的重要性和必要性逐步形成共识。委员会成立至今已近一年，经过反复碰撞，不断交流，委员和专家们对内部控制标准体系建设的必要性有了更加清晰明确的认识，并逐步形成共识：制定和完善我国企业内部控制标准体系，是新形势下会计管理工作贯彻落实

　　第二，内部控制规范制定工作取得重要进展。基本规范和17项具体规范征求意见稿已经公开印发，各位委员对此提出大量建设性意见和建议；衍生工具、企业合并、关联交易等9项具体规范正在加紧起草之中，有关讨论稿即将提交委员会内部征求意见；相关应用指南研究工作也已逐步启动，进展顺利。总体来看，各位委员对内控规范框架的认识越来越深入，意见分歧逐步减少。

　　第三，内部控制课题研究组织得当，富有成效。为夯实内部控制标准体系理论根基，财政部于去年底启动27项内控课题研究，整合委员会内部和外部两方面资源，集中理论界和实务界的智慧及经验，共同推进我国企业内部控制理论研究。截至目前，课题研究工作部署严密、组织得当、成效初现。阶段性课题研究成果已经上报委员会秘书处，从初审情况看，质量较高，含金量较大。

　　第四，一些企业，特别是来自监管部门的委员单位，结合本部门实际，在推动本部门制定和实施内部控制制度方面做了很好的尝试。在研究制定我国企业内部控制标准体系的同时，部分监管部门从行业监管要求出发，制定了相关内控监管规定，为将来内控标准体系的发布实施奠定了基础；一些企业本着控制风险、防范舞弊的现实要求，逐步建立健全本企业的内部控制制度，为我国内控标准体系建设提供了丰富的实践素材。

　　总的看来，内控标准体系建设进展顺利，成效明显，国内外反响较好。美国等国家内控标准制定机构十分关注中国内控体系建设进展，多次与内控标准委员会取得联系，表达更多参与到我国内控标准制定中来的迫切希望；包括四大国际会计师事务所在内的国际会计公司在全球范围内抽调人力、物力、财力，认真研究分析内控规范征求意见稿，并已向委员会秘书处提交研究报告；部分国际内部控制学术团体正在逐步加强与我国学术界的交流合作，并希望就内控标准翻译一事与委员会达成一致，等等。国内外各方面的重视既是对委员会和在座各位委员辛勤劳动的充分肯定，也是对财政部会同有关部门联合推进内控建设行动的认同。

　　二、统筹规划，通盘考虑，扎实推进内控标准体系建设

　　与成熟市场经济国家相比，我国内控标准体系建设起步较晚，内部控制对国内大多数企业而言还是个新事物。因为起步晚，有很多成熟的经验可以参考借鉴，让我们一开始就站在一个比较高的平台上看问题、想对策、干工作；因为体系新，有许多空白领域仍需研究填补，这又要求我们在总结前一阶段工作基础上，更加严谨细致，奋起直追，认真做好下一阶段的工作。

　　一是内部控制标准的制定工作。这是整个内控标准体系建设过程中最基本、也是最关键的问题。目前设计的内部控制标准体系包括基本规范、具体规范和应用指南。其中，基本规范规定内部控制的基本目标、基本要素、基本原则和总体要求，是制定具体规范和应用指南的基本依据，在内控标准体系中起统驭作用；具体规范是根据基本规范，对企业办理具体业务与事项从内部控制角度作出的具体规定；应用指南是根据基本规范和相关具体规范制定的详细解释和说明，主要是为某些特殊行业、特殊企业、特定内控程序提供操作性强的指引。

　　二是内部控制标准的内部实施。内控标准制定与内控标准实施好比一个硬币的两面，相辅相成，形成整体。在制定内控标准的同时，应当着手认真研究内控标准的实施路径，明确内部控制与企业管理文化、管理制度和管理程序之间的关系，厘清内控流程与企业实物流、资金流、信息流之间的关系和衔接点，建立起一套完善的内部控制评价制度，确保在企业内部形成顺畅的内部控制实施机制。

　　三是内部控制标准的外部推动。硬币光有两面还不够，要真正参与流通、实现价值就必须借助外力将其推向市场。内控标准体系建设工作也是如此。除了制定标准并在企业内部实施外，还要外部有关方面的推动。制定和实施企业内部控制标准，应当顺应我国经济、政治、文化、法律等外部环境提出的客观要求，并与企业管理体制和机制相一致。这项工作也应当在内控标准制定过程中予以高度重视并着手研究规划。

　　内控标准制定、实施和外部推动，三者紧密相连，缺一不可。在内控标准体系建设过程中，要统筹规划，通盘考虑，集思广益，充分论证，妥善处理好以下十个方面的关系：

　　(一)处理好借鉴国际与立足国情的关系。这一关系处理的好坏，直接决定了内部控制标准体系的整体适用性。内控标准体系建设既要避免盲目跟风、生搬硬套，也要防止闭门造车、脱离实际。美国等国家或地区有关内部控制的争议和讨论表明，内部控制在全球范围内没有统一的标准可循。内部控制只有扎根于一国特定的市场环境、特有的经济发展模式、特殊的法律文化背景以及企业的鲜活实践，才能解决实际问题，才能显现这一制度的生命力。为此，我国内部控制标准体系建设，应该在先进理念和技术方法上紧紧跟上国际潮流，与国际发展趋势相协调，做到借鉴、吸收、整合、为我所用；而在具体控制要求、条款设计和文字表述方面则要立足国情，兼收并蓄，符合中国企业的管理理念、业务流程、思维模式和市场环境。只有这样，我国的内控标准才能进一步提升中国在国际资本市场上的话语权，才能切实推动企业走向国际，才能有效推动建立现代企业制度。今年3月财政部发布内控规范征求意见稿时，有媒体报道说，内控标准是中国版萨班斯法案和中国版科索报告的合体。这种说法不一定准确，但在一定程度上反映了社会对内控标准借鉴国际、顺应国情的认知。

　　(二)处理好内控标准约束性和指导性的关系。内控标准体系建设作为一项庞大的系统工程，如果都是约束性的要求，可能成本过高，增加企业负担；如果都是指导性的意见或建议，则会降低执行效力、效果，使我国企业在参与国际竞争、交流方面处于劣势。我们有一个初步判断，即对于那些与财务报告密切相关的、需要政府加强监管的业务或事项，宜设计成规范性条款，强制执行；对于那些与财务报告关联性不大、要求企业加强自律的业务或事项，宜设计为指导性条款，倡导执行。

　　(三)处理好会计准则与内控标准的关系。会计准则是基础，内控标准是保障，两者相辅相成，互相促进。会计准则对企业经济业务的确认、计量和报告作出规定，是专业技术规范;内控标准是一套以价值链为轴心、与企业生产经营和管理若干因素相结合的系统管理规范。内控标准涉及到企业经营管理的各个环节、各个方面，如企业文化、管理理念和具体业务流程等，受其影响的不仅有公司管理层，还包括普通员工。从内容上看，会计准则是纵向的，内控标准是横向的；从程序上看，会计准则的执行是直线的，内控标准的执行是立体的；从实施上看，会计准则是左手，内控标准是右手。会计准则与内控标准的关系要多思考、多讨论，这样既可以推动会计准则的贯彻实施，又能够强化内控标准的系统建设。

　　(四)处理好内部控制与企业管理、风险管理的关系。经过多年的理论发展和实践检验，内部控制已经由传统的内部牵制、会计控制发展成为以目标为导向、以重要风险管理为手段的全面、全员、全过程的内部控制。这是内部控制国际发展的基本趋势和主要方向。既要从战略高度把握这一发展方向，同时也应实事求是，不能寄希望于内部控制可以解决所有企业管理问题。现阶段应立足资本市场监管需要，重点引导企业加强财务报告的内部控制。以财务报告内部控制为基础，首先夯实企业会计价值链基础，然后逐渐向其他非财务报告领域渗透，最终促进企业价值的全面提升。

　　(五)处理好内控标准体系内部各层级之间的关系。即厘清内控标准体系内部的逻辑关系，形成一条思路明确、条理清晰的主线，勾勒出整个内控标准体系框架的逻辑结构。就已出台征求意见或内部讨论的基本规范和20多项具体规范，需要着重处理好四层关系：一是基本规范与具体规范的关系，主要解决具体规范的体例结构、条款设计与基本规范确立的内控目标、要素、原则、方法协调一致的问题；二是各项具体规范之间的关系，即具体规范与具体规范之间是否存在逻辑上的相关性、是否对内控目标的实现具有互补性、现有20多项具体规范是否全面、是否需要进一步补充部分具体规范以使整个体系更加完整，等等；三是某项具体规范内部各组成部分的关系，主要针对某项业务或事项的具体控制规范，着力理顺风险要素的识别、控制点的选择、具体控制措施的设计、监督检查的方法等各项具体控制要素之间的关系；四是具体规范各条款之间的关系，主要解决约束性条款与指导性条款协调的问题。只有把上面这些内部关系都理顺了，思路清晰了，框架明确了，才能确保整个内控标准体系的质量和有效性。

　　(六)处理好内部评价与外部评价的关系。内部控制评价是推动内控标准体系顺利实施的重要制度保障，包括内部评价和外部评价。内部评价作为企业自发的自觉行为，主要作用是使得内部控制制度与企业的治理结构、约束机制相结合，从而形成有效的内部制衡关系，促进内部控制目标的实现；外部评价主要是指内部控制强制审计和信息披露制度，着重强调相关监管部门的监督检查。仅有内部评价，只靠企业自觉行事，很可能使内控标准体系实施流于形式；而只有外部评价，全靠外力推动，也可能导致企业消极应对，不利于将内部控制内化至企业管理流程之中。只有将内部评价与外部评价有机结合起来，协调推进，才能更好地促进内部控制标准体系在我国企业和资本市场生根发芽。目前我们已经起草了内部评价规范讨论稿，用于指导企业建立健全内部控制制度并自我评价其有效性。

　　(七)处理好择时出台与择机实施的关系。

　　(八)处理好内控标准制定和执行体系成本的关系。

　　(九)处理好内控标准体系和企业内控文化的关系。企业文化是企业及其组成人员的行为规范和行动指南，是内部控制得以有效实施的重要环境保证。内部控制应该体现为企业自觉的内在需要，还是表现强制的外在要求；是靠企业自愿执行，还是需要外力强迫实施；是只针对一般管理者、员工，还是涵盖企业领导层和高级管理人员等等，这些问题都需要通过企业文化来加以解决。不同的企业文化造就差异化的内部控制，产生高低不等的控制成本。企业内控标准体系建设的一项重要工作，就是宣传内部控制理念，引导企业逐步建立一种领导重视、全员参与、以风险为导向、以控制为手段的企业文化。要让企业领导层认识到内控制度对企业长期可持续健康发展的重要意义，强化内控制度建设的主动性和迫切性；要让企业管理者认识到内控制度对提升管理水平、防范经营风险的重要作用，确保内控制度在管理层面的有效执行；要让企业员工认识到自身在内控制度中的职能定位，促进内控制度扎根于企业经营管理的方方面面。要通过文化建设和理念宣传来切实降低制度建设的风险和成本。

　　(十)处理好内控标准体系与现行监管规则的关系。

　　三、强化宣传，扎实工作，做好内控标准体系建设配套工作

　　内控标准体系建设正处于克难攻坚阶段，必须充分认识到推进这项工作的复杂性和艰巨性。既要统筹规划、通盘考虑，也要细致研究、协调推进，扎实做好内控标准体系建设相关配套工作。

　　第一，创新宣传方式，强化内控理念。要广泛宣传和普及内控先进理念，特别要注重向企业管理层、决策层宣传内控，使加强内控建设成为企业领导人的自觉行动，为内控标准体系顺利实施创造良好的环境氛围。一要创新宣传方式，比如在中国财经报等报刊杂志上开辟专栏，就内控标准有关问题展开讨论；利用举办第三届全国会计知识大赛的契机，加强宣传，引起重视等；二要在内控标准实施前，会同有关监管部门组织研修班或举办培训班，请那些在内控建设方面先行且收到良好实效的企业，现身说法，以期通过这种最贴进企业实际的方式，传达内控理念，帮助更多的企业树立内控建设可以进一步提升企业价值的新观念，努力实现“要我搞内控，到我要搞内控”的转变。

　　第二，加强理论研究，集中力量攻关。以往会计准则制定的经验表明，要建设好内控标准，必须踏实做好理论研究。既要做好内控基础理论研究，还应做好应用研究。一方面，要进一步研究内控建设的基本问题，比如内控框架设计、内控目标确定等；另一方面，要结合内控标准征求意见提出的具体应用问题开展研究。以课题研究为抓手，集中企业、监督部门和会计师事务所等方面的专家，重点研究内控标准如何有效地应用于不同规模、不同股权结构的企业，以及在监管方面有特殊要求的业务或行业中。力争在重点、关键问题或事项上实现新的突破。

　　第三，抓紧对已起草内控规范的调整或修改工作。要在强化理论研究、集中攻关的同时，抓紧调整或修改现已起草完成的内控规范征求意见稿或讨论稿。要在进一步广泛听取意见的基础上，认真梳理已起草完成的内控规范，调整结构，修改内容。要借鉴会计准则制定实施经验，在内控规范体系基本成熟时，选择部分有代表性的企业进行实地测试，通过实地测试尽可能发现存在的问题和不足，并探索解决问题的可行措施，使内部规范不断完善。

　　第四，总结经验，加强指导。据了解，部分海外上市企业和其他国内大型企业已经制定了本企业的内部控制制度，并取得了较好的效果。这些企业的内控管理实践必将为我国内控标准体系建设提供肥沃的土壤和丰富的素材，也为内控标准的下一步修改完善提供了宝贵的材料。希望委员会秘书处认真总结这些已经开展内控实践的企业的成熟经验，予以推广。同时，我们也鼓励有条件的企业先行一步，积累经验。

　　第五，加强对外交流，跟踪内控国际发展动态。在内控理论研究、标准制定和体系实施等方面，成熟市场经济国家已积累了许多经验。我们应当立足国情，认真研究借鉴，少走弯路。随着我国经济不断对外开放，我国资本市场已经成为国际资本市场的重要组成部分，中国政府推进资本市场发展的每一项重大政策措施必将得到国际社会的高度重视。财政部会同有关部门加快中国企业内部控制标准体系建设的举措必然成为全球资本市场关注的焦点。为扩大我国内控标准体系建设的国际影响，提升我国企业市场形象，改善投资环境，有必要进一步加强对外交流的范围和频率。可以通过互访、境外考察、举办内控国际研讨会等方式，加强与其他国家内控标准制定或监管机构的对话和合作，宣传推介我国内控标准体系建设成果，传达我国政府强化内控建设的信号，互通内控标准制定和实施经验，确保内控建设与国际同步。

　　各位委员！今天我们齐聚首都北京，共同研究探讨眼下金融市场最热门的话题之一——内部控制，可谓顺时应势，意义深远。我们已经有了很好的基础和开局，现在正在进入攻坚克难的关键时期。要以科学发展的眼光来推进我国企业内部控制标准体系建设。希望大家齐心协力，共同谱写我国内控体系的新篇章，打造我国内控标准的新品牌，开创我国内控事业的新时代。