贾康：房地产税改革的五大正面效应
来源：《财经》杂志
贾康/文 编辑 苏琦
在曾有过多轮社会热议之后，党的十九大闭幕以来，中国社会舆论场中，又再次出现关于房地产税改革的热议局面。
税收法定，加快立法
税收是政府“以政控财，以财行政”来履行其职能的基础性制度，中国构建现代化经济体系、走向现代化社会的过程中，无可回避地必须经历税制改革的历史性考验。
税制中在住房保有环节的房地产税（亦可称房产税、物业税、不动产税等；美国称PropertyTax；英国称Council Tax；香港特别行政区称“差饷”）是纳税人税负很难转嫁的直接税，讨论它在中国大陆“从无到有”的改革，必然牵动千家万户、亿万公民的利益和感情，并遭遇全世界皆然的民众“税收厌恶”倾向下表现出来的不满、质疑、抨击乃至群情汹汹的舆论压力。但税收制度的建设，却是无法简单地依据一般的舆情和“少数服从多数”的公决来决定的。
现代文明的相关规范，是在我国亦早已明确的“税收法定”，即通过“全面依法治国”原则之下的税收立法程序，决定一个新税种可否设立，以及依据何种法定条款开征。税收法定原则，在人类文明发展路径上，国际经验可以追溯到1215年英国“大宪章”限制王权的渊源，和北美十三个英属殖民地1763-1776年间首提的“无代表不纳税”的法理原则，在中国则可以援引辛亥革命推翻千年帝制之后，国人关于“走向共和”的共识，它体现的是在公共事务、公共资源配资领域解决“如死亡一样无可回避的税收”问题的“规范的公共选择”机制，即社会代价最小、最符合人类文明发展基本取向的博弈机制。
我国的国名就是中华人民共和国，所谓“共和”，不是只强调民主、或只强调法制，而是强调社会成员尽可能充分地表达不同意愿、诉求后，经过阳光化、规范化的立法程序而达成的“最大公约数”的社会和谐状态，是民主与法制结合而成的“法治”，是现代化国家治理的真谛。以此对应于税收，可知“共和”取向下的税收法定，就在是使必然各不相同的种种“民意”，经过阳光化的立法过程，结合理性、专业的意见引导，最终形成合理性水平尽可能高、最有利于“公共利益最大化”的可执行的税法。
我国执政党中国共产党的十八届三中全会，在确认“税收法定”的同时，还明确地指出了“加快房地产税立法并适时推进改革”的大方向，呼应“逐步提高直接税比重”的财税配套改革要领。这与前面党的历次最高层级指导文件的精神是一脉相承的，但在操作路径指向上的清晰性则前所未有，但令人遗憾的是，改革实践中始终没有真正看到立法的“加快”。新近党的十九大报告指出：要“加快建立现代化财政制度”，“深化税收制度改革，健全地方税体系”，又是与十八届三中全会的要求及其后中央政治局审议通过的财税配套改革方案的设计一脉相承、相互呼应的。
直率地说，近些年最高决策层关于房地产税在税收法定路径上“加快立法”的明确要求，与我国改革实践中启动立法的行动“千呼万唤不出来”、举步维艰状况的巨大反差，直观上是表现了立法机关实际的“不作为”，其后面却是与改革深水区“冲破利益固化藩篱”的极高难度相联的种种苦衷。体制内早早就着手编写、修改过不知多少遍的草案文本，总会面对种种理由、顾虑而对其正式提交全国人大启动一审一拖再拖。但迟迟不作此举，草案一直秘而不宣，社会公众却对官方断断续续透露的一些相关信息和口风极为敏感，多次热议，舆论高潮频频出现于十余年间，客观上形成的，可能就是民众焦虑情绪的积累、传染、激荡，而较好的改革时机可能丧失，政府公信力则会发生滑坡，如此等等。这些不良效应，会加重甚至恶化十九大指出的“社会矛盾与问题的交织叠加”，值得高度重视。
应当强调，在税收法定轨道上，以“加快立法”方针、“立法先行”原则而积极启动并规范化走完我国房地产税的立法程序（具体链条为启动其草案的一审、将草案文本公之于世征求全社会的意见，并继续向前推进到二审、三审乃至四审以求完成立法），恰是使全社会成员运用公民权“走向共和”式地形成“规范的公共选择”的重大而关键的事项。“立法先行”，进入立法程序，是最好、最权威的房地产税改革方案的研讨与谋划、博弈机制，是改变民间议论隔靴搔痒、内部研讨久拖不决、有可能贻误改革时机和现代化大业这种不良状态的必要风险防范和控制，是中国人阳光化地寻求最大公约数、经受建立现代税制历史性考验的重大机遇和应取机制。
我认为在当下，本着2017年中央经济工作会议“在经济体制改革上步子再快一些”，“推进基础性关键领域改革取得新的突破”的指导精神，亟应在房地产税税收法定、加快立法路径上积极取得各方的如下共识：
【起点】应寻求的共同点一：不再延续“体制内保密、社会上空议”局面，积极启动相关立法，使房地产税草案进入一审，对全社会公布已有初稿，征求各方面意见，听取全社会的诉求与建议，必要时结合研讨举办系列听证会。
【推进】应寻求的共同点二：排除极端化的对住房保有环节税收全盘否定意见，明确在中国实施这一税收改革的必要性，进而聚焦于研讨税改方案的可行性。
【再推进】应寻求的共同点三：在“可行性”上的研讨应积极廓清至少以下六大问题：
1． 法理障碍问题，即是否存在“国有土地上不能对房产征税”和“与土地出让金构成重复征收”的“法理硬障碍”。
2． 广义的房地产税制与相关房地产开发、交易、保有各环节各类负担的全面整合、配套改革问题。
3． 住房保有环节房地产税制度设计如何处理“中国特色”问题——最为关键的是如何处理“第一单位免征（扣除）”的方案选择，以使社会可接受地先建成此税制度框架。
4． 如何认识和防范此税开征可能引起的社会冲击问题（是否可能、如何防范此项税改引发房地产领域、国民经济乃至社会的动荡，成为所谓“压垮稳定局面的最后一根稻草”）。
5． 开征此税必须处理好的技术与管理问题（是否可以及如何依据市场“影子价格”作税基评估，如何实施公众参与和监督等）。
6． 此税如能完成立法，如何在其后按照中央对地方充分授权、分步实施的要领渐进推进、适时地区分不同地区不同时点开征。
房地产税改革的必要性、可行性与推进要领
我本人对房地产税在我国开征的必要性、可行性和设计与推进要领的看法，可简述如下。
必要性方面可以梳理出五大正面效应：
一是房地产税为房地产市场及相关领域的运行产生一种“压舱促稳”的作用。它在保有环节上形成的可估量的年复一年的成本，会引导相关主体的预期和他们的行为，产生的效果一定是有利于抑制肆无忌惮的炒作。经济行为分析中涉及的无非就是利益考量，在这个持房成本方面造成制约以后，行为会往哪方面发生变化？这种成本会在抑制肆无忌惮的炒作的同时，也一会鼓励越来越多的人在购买选择上面更多考虑中小户型——特别有钱的人不会太在乎，但是更大比重的人们在财力上总是要掂量掂量地作选择的。原来是努力买个大户型最满意，现在考虑到以后可能要有税的调节，便会放松这方面的要求，改为中小户型，其他的什么地段、楼层、朝向，按自己偏好还是可以一丝不变的。还有就是会减少空置。有些人手上愿意持有几套房的，当然可以继续持有，但是很多人会考虑在持有期间把房子租出去，来对冲税负这个压力。有一部分人说有了一套基本住房以后，还愿有第二套、第三套，这叫改善性住房，买改善性住房的同时，因为有一些基本的经济知识，认为是给自己买了一个“商业化的社会保险”，因为自己有生之年买的第二套、第三套房，其市价演变会符合城镇化过程中间不动产成交价的上扬曲线，有这个信心，依此不是做买了以后就很快出手的炒房。但是，有了税以后，他会考虑不再让房子空置，会把它租出去，于是就有了租房市场的增供，而社会在这个情况下带来的结果是什么呢？
上面这些效应综合在一起，提高了土地的集约利用水平，提高了资源配置的效率。整个社会在减少空置房方面，是没有一分钱新的投入，但一下子涌出一大块有效供给，会促进租购并举局面的发展，这当然是好事。这是房地产税在房地产市场方面的所谓“压舱促稳”作用。
有的同志特别强调：“从所有的案例观察，上海也好、重庆也罢，收税以后没看见它们的房价回调。美国也好，日本也罢，收了房产税也没有看到房价回调，所以收房产税对抑制房价没用。”我不认同这样的分析，经济学分析中需要把所有的参数合在一起，然后尽可能看清它们的合力，这个合力中，不同因素其作用方向是不一样的。你还得反过来问：为什么美国也好、日本也好，其他的经济体也好，到某个阶段上一定就得逼着推出房地产税？如果不推出房地产税，以后的房价会是怎么表现？你得问：重庆、上海如果没有房地产税的试点，在这一轮一线城市行情的发展变化过程中，上海的房价是不是会上升得更猛？重庆是不是不会只有5%的上升幅度？需要这样来探究问题。不能说这个税出来以后，一招鲜就吃遍天，就决定整个的走势。它不是定海神针，但是它是使整个方案优化的选项中的必要选项，该选而不选也是不行的。税不是万能的，但是税制应有的制度改革进步，我们不去推动，又是万万不能的。
二是房地产税与地方政府职能合理化是内洽的，它会“内生地”促进地方政府职能转变。我们都希望地方政府专心致志地稳定和改善投资环境，提高公共服务水平，如果它的财源建设中以后可培养出来一个不动产保有环节大宗稳定的收入，是年复一年依靠在辖区内的持房有环节取得税收，那么恰恰就是这样一个机制。
经济学逻辑与案例经验都在证明，房地产税就是这样一个与市场经济所客观要求的政府职能合理化内洽的引导机制。一旦地方政府意识到他只要把自己该做的“优化投资环境，提升公共服务水平”的事做好了，也就会使辖区内的不动产进入升值的轨道，每隔一段时间做一次税基评估，就是在套现“财源建设”的成果。尽政府应尽之责就把财源建设问题基本解决了的话，他有什么必要像现在这样拼命去做其他那些他认为不做就出不了政绩、就解决不了财源建设的事呢？这样的国际经验和我们自己在现实生活中的分析都可以来做印证。这是与所谓转变政府职能内在相关的、一个十分值得肯定的正面效应。
三是房地产税会在给予地方政府一个稳定长久的财源、使它成为地方税主力税种之一的情况下，匹配我国搞市场经济必须建设的分税分级财政体制。分税制要求必须做好地方税体系建设，它最基本的道理是说，到了分税制境界，是实现经济性分权。原来我国体制有集权也有分权，在分灶吃饭的时候只是做到了行政性分权，各级政府仍然按照自己的行政隶属关系组织财政收入，一个地方政府辖区之内的不同层级的企业，都是按照隶属关系，把自己应该交的收入交到不同层级政府婆婆那里，所以仍然是条块分割，“婆婆”对“媳妇”会过多干预和过多关照，仍然不能解决使所有企业在一条起跑线上公平竞争、从而真正搞活企业的问题。1994年实现的是这方面的一个重大突破，使所有企业不论大小、不看行政级别、不讲经济性质、不问隶属关系，在税法面前一律平等，该交国税交国税，该交地方税交地方税，至于说共享税，由中央地方自己在体制内去区分，企业就认一个税法。交税以后，后面可分配的部分，按产权规范和政策环境自主分配。这样，就把所有企业公平竞争的“一条起跑线”真正刷出来了，也打通了以后包括国有企业淡化行政级别、发展混合所有制概念之下的股份制和跨地区、跨行业、跨隶属关系“兼并重组”的通道。因此，这个制度变革的意义是全局性的、意义深远的。
既然搞市场经济，必须搞分税制，而分税制要可持续运行，就必须解决地方层级税种配置概念下的地方税体系建设问题。中国现在没有像样的地方税体系，省以下迟迟不能进入真正分税制状态，我们维持的实际上是中央和以省为代表的地方之间的这样一个以共享税为主的分税制框架。值得肯定的是，共享税虽越搞越多，但是所有的共享都是规范地一刀切的：上海、北京按照原来的75%：25%，现在的50%：50 %来分最大税种——就是增值税，西藏、青海也是这个办法，这就封杀了原来的讨价还价、“跑部钱进”、靠处关系来形成财力分配“吃偏饭”的空间，使得最基本的分税制度的公正性看起来能够得到维持。但是，这也不是长久之计，不能总是主要靠共享税过日子。应该进一步调整到有中央和地方各自大宗、稳定的税基，不得已的部分才处理成共享税的状态——这才是百年大计。
现在在省以下落实分税制方面往前推不动了，不要说欠发达地区，就是发达地区在省以下也不是真正实行了“分税制”，还是“分成制”，到了一些困难地方和基层，干脆就是“包干制”。所以，这些年说的“地方财政困难”、“土地财政”，还有“地方隐性负债”，所有这些弊病都关联一个非常重要的判断：“打板子”应该打在哪里？有人说这是1994年“分税制”造成的。错！我们认为这是一个大是大非的判断，它恰恰是由于1994年“分税制”在省以下不能够落实、是由于我们过去的那种毛病百出的财政分成、包干旧体制在省以下由过渡态演变为凝固态造成的。
那么这个体制怎样才能够调整过来？从技术上来看，有很多的分析，我强调大前提是扁平化：五级分税走不通，三级分税就可能走通了。而三级分税框架下一定要有地方税体系建设。所以看起来房地产税跟财政体制似乎还隔着好远，其实并不远。眼下哪怕能推出房地产税，也不会一下变成主体税，但从国际经验和中国情况下的分析预测来说，以后是可以逐步把它培养成地方税收体系里面的主力税种之一的，这当然具有非常重要的制度建设意义。
四是房地产税改革正是贯彻中央所说的中国逐渐提高直接税比重的大政方针，总体上降低中国社会的“税收痛苦”。直接税是现代税制里面非常重要的税种，国际经验表明它应具有主体税种这样一种地位。趋向现代化的国家都是直接税为主，但在中国的现状恰恰反过来了，我们没有多少像样的直接税。企业所得税一些人把它认为是直接税（但学术讨论中尚存疑），在中国它的比重稍微像样一点，但个人所得税在整个税收收入中这几年只占6%，即1/20出一点头，是非常边缘化的一个税种。美国的个人所得税最新的数据是占联邦政府收入的47%，差不多是半壁江山了，再加上与它的社会保障相关的工薪税，美国联邦政府80%左右的收入就是靠这两种税过日子的，也就是说，主要靠这两个税就履行中央政府职能了。它的州一级也要在个人所得税里按比例税率拿一小块，一般情况下要占到州财政收入10%。
现在特朗普减税，主要是减企业所得税和个人所得税，但中国要照这个学，绝对学不来，因为我们的税制跟它几乎完全不是一回事。我们在直接税方面占比低，不能起到经济的自动稳定器的作用，不得已靠间接税唱主角，而间接税恰恰不是稳定器，它还是加大我们运行矛盾的一个“顺周期”机制，以及加大收入分配矛盾的一个“累退”式调节机制：间接税会进一步强化中国社会低中端收入人群的税收痛苦，因为它转嫁到最终消费品价格里面要占相当大的一个负担分量。如果按照建立现代税制的方向来说，逐渐提高直接税比重现在可打主意的一个是个人所得税纳税人的高端，还有一个就是财产税概念之下的房地产税。当然，还有一个以后条件具备的时候才可以考虑的遗产和赠与税。遗产和赠与税现在只能研究，在官员财产报告和公示制度不敢正式推出的情况下，怎么能设想政府堂而皇之地要求所有的公民自己把财产报告给政府，准备身后接受遗产和赠与税的调节呢？与房地税相比，它更需要在法理上面说得过去的约束条件与公信力交待。至于说房地产税里面的法理问题的澄清与解决，后面我会专门再说。
五是房地产税主要落在地方低端，是一个培育我们中国社会从底层开始的法治化、民主化的公共资源配置机制、规范的公共选择机制的催化器。人们了解到美国地方政府靠财产税过日子的基本情况后会说，这不就是个“民主税”吗？我多年前就注意到，美国政府三层级中的最低端Local层级，你看它的财产税（他们所称的财产税讲的就是房地产税），所占的收入比重一般没有低于40%的，高的则可以高到90%，虽然差异性很大，但它无疑是一个非常主力的税种。
这个税种怎么征呢？一般情况下，当地的预算制定过程是阳光化的，要说清楚，年度内其他所有收入计算完了以后，按满足支出需要差多少财力，就可据此倒算出一个当年的房地产税税率，这个税率要落在法制给出的区间，一般不超过2.5%。倒算出这个税率经当地走预算决策程序认可而执行。再往后，这个辖区之内所有的家庭、有房地产的纳税人交了税以后，跟着就会问：“这个钱怎么用？”美国地方政府普遍会向纳税人书面提供细致的相关信息，纳税人有知情权以后，自然而然后面就跟着会行使质询权、建议权、监督权、参与权（即参与公共事务），这样就形成了一个“规范的公共选择”的机制，这就是“民主税”呀。
实际上，在中国，要想进行正面表述的政治体制改革是千难万难的，一般的媒体连概念都不敢提，只有高层领导人敢提一下。在这种情况下，美国“进步时代”的启示就是：能做的事情，“形势比人强”的事情，应该从基层、从大家绕不过的方面着手。在直接税的建设方面就有这样一个切入点，切入了以后，大家就必然要关心地方所有的公共资源的配置。这样，在法治的条件下，大家进行公共参与、公共选择，于是就会自下而上地、很好地促进培育出中国“走向共和”的政治文明进步机制。
以上是五个大的方面的正面效应，从构建现代社会的视角可看得出，这些正面效应是非常宝贵的。
作者为华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长，文章原标题为《在“税收法定”轨道上推进房地产税改革》，本文为文章前半部分。
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责任编辑：陈楚潺
