江苏每人头上顶一万元地方债 官方认为总体可控
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地方债江苏样本：从城投债向市政债转型
王海平
“以户籍人口计算，不管老人小孩，基本上每个江苏人头上顶一万元的债”，当江苏省审计厅公布全省政府债务时，这一说法很流行。
截至2013年6月底，江苏全省各级政府负有偿还责任的债务7635.72亿元，且官方认为总体可控。在经济总量与广东几无差别的同时，尽管数据显示政府总债务率为60.34%，但苏省各级政府负有偿还责任的债务要高于广东。
债务增长快、负担重、依赖土地出让以及违规融资，是江苏审计厅对当下全省政府债务管理审计中发现的四大主要问题。
这些政府债务中，来自银行的贷款3948.95亿元，占总债务的51.7%。但是，“政府向商业银行借钱是要还的，如果那些投资的项目不能赚钱，商业银行贷给政府的钱就会发生风险”，全国政协委员、南京大学教授刘志彪对21世纪经济报道记者表示。刘曾受国务院参事室委托就地方债务进行研究。
关键是，“每个江苏人一万元的债务”如何化解的具体途径，江苏对外只给出了原则性的答复。
从21世纪经济报道记者的持续多日的采访看，结合江苏地方债的结构事实，从人行、银监以及金融办和科研机构提供给省决策层的建议分析看，至少江苏地方债的的化解主要思路，或在于向市政债转型。
江苏7635亿元地方债的“支出投向”中，有2703亿元被归类为“市政建设”，占比35.4%。
城投债的危险
不过，21世纪经济报道记者从可靠渠道获得的数据看，截至2013年8月末，江苏省城投债的发型余额达到3263亿元，其中2013年以来新发行的城投债总计835.5亿元，此两项数据在29个省级地区中排第一。
而江苏各级政府尚在存续期的城投债总计280只，以南京和苏州发行的城投债总额最高，均约465亿。
截至2012年8月9日，江苏共有83个发行人以公司名义发布城投债204只，分别占到当时全国(464个主体、204只)的17.9%、18.3%；共发行城投约债2556亿元，占全国融资总额的18.2%。
一个危险的信号是，江苏大部分城投债的发债形式是以企业债的形式出现，在当时204只中有166只，占比81.4%，其中中期票据29只、占比14.2%，短期融资券仅有9只。
分析人士指出，企业债券市场本来为实体性企业提供融资功能的重要场所，但在企业债券的名义下，各种类型的公共部门债券占据了企业发债的主阵地，挤占了实体性企业通过企业债券市场融资的机会，导致部分真正需要资金的企业债券无法上市，难以发挥债券市场资源配置的作用。
不仅如此，根据江苏区域经济阶梯式的特点，来自经济发达苏南地区的发债企业远远超过苏中和苏北的综合，在全省占比超过60%，即使是发债的融资额总量中苏南5市一共融资1384亿元，占比54.2%，苏南负债规模远超省内其他城市。
原全国人大代表、泰州市原市长姚建华就向21世纪经济报道记者表示，越发达的地区欠债越多。
然而，21世纪经济报道记者与分析人士仔细研究江苏城投债后发现，其投入方向有着较为怪异的表现。
在江苏所属的城投债的发债平台中，资本品的发债平台最多达26个，占83个发债平台的31.3%，公用事业发债平台24个，占比28.9%，房地产发债平台14个，占比16.9%。
发债平台少的发债反而多，融资方向显示，融资比例最高的是公用事业领域，共融券资703亿元，资本品市场663亿元，而城投债对房地产行业的融资额达到了482亿元。此外，交融运输融资平台只有5个，但融资额度达到了365亿元。
从江苏城投债的发债主体和债券信用级别看，由于3A级主体占比多，则意味着风向总体可控。但是由于市场上主流评级机构主要有5家包揽，因此分析人士指出，因为目前国内城投债的透明度不高，造成其市场风险的监控手段有限，但其风险将是系统性的。
由于城投债的初衷是支持地方基础设施建设，而财政资金是基建的主要来源。以江苏2012年交通运输业的固定资产投入看，21世纪经济报道记者查阅当年的省财政公布的固投为1163.96亿元，用于交通运输的支出只有463.58亿元，占比46%，但是，这也代表着有53%的交通运输建设资金需要以借债等其他途径筹集。
同时，江苏2012年财政支出为7027亿元，即使将所有的财政资金投入固定资产建设，也只占全省固投的22%，也就是说，其他需要借债。
危险在于，从21世纪经济报道记者掌握的研究数据看，城投债占财政收入比例最高的是镇江市，超过100%，常州则超过93%。
转型市政债
对江苏而言，尽管经济发达，但近几年进入到转型升级的关键期，特别是可用财力增长相对缓慢。其主要原因在于，分税制改革以来，江苏财税虽然创造了全国十分之一的税源，但21世纪经济报道记者根据从省财政厅获得的数据计算显示，对中央贡献多留存少，2005-2011年税收被中央抽成比例均值为56.71%。
江苏城镇化率超过63%，但根据中央精神，城镇化将进入新阶段，这就需要大量资金。城镇化的资金来源渠道主要有税收和地方政府的其他融资渠道，但后者正越来越被控制和约束。
另一个严重的事实是，江苏国家战略苏南现代化迫切需要资金的支持，因为这一战略的核心是现代化的交通网络、综合枢纽功能的提升一级完善公共交通服务等，作为新城城镇化中公共投资的重要组成部分，这些保障能力的提升，需要大量资金支持。以苏州看，计划“十二五”期间完成基建投资5500亿元，年均1100亿元，而2012年苏州一般收入为1200亿元。
有省政府金融办官员向21世纪经济报道记者表示，由于融资平台等地方政府债务的主要担忧在于财政套取银行信贷资金、负债率规模控制等两个方面，而市政债可有效解决此两大难题，这是城投债做不到的。
“推行市政债可在财政风险和金融风险之间加上防火墙，有助于金融稳定”，上述官员分析，地方政府为城投债做了很多隐性担保。与平台融资、银行贷款等相比，市政债需要履行更多的公开信息，因此可更好控制，偿还能力也提高。
同时，如果运行较好，市政债的融资成本将降低，可低于基准贷款利息。并且，市政债在解决地方债务中，是“开前门、关后门”的途径之一。