改革之其它解读

　　京版全面深化改革决定指出，全面正确履行政府职能，建立区县差异化考核评价指标体系，不以GDP增长率评定政绩。

　　同时，《决定》在其他方面亦有亮点。要落实对领导干部实行自然资产离任审计，建立健全生态环境损害责任终身追究制；要完善主要由市场决定价格的机制，充分发挥价格机制的调节作用；要深化财税体制改革，建立跨年度预算平衡机制，探索编制三年滚动预算等。

　　京华时报[微博]记者文静赵鹏王硕

　　关键词

　　生态保护

　　干部离任将审计自然资产

　　改革方向：实行最严格的资源和生态保护制度，按照国家统一部署，对自然生态空间进行统一确权登记，建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。

　　落实和完善区县功能定位。划定森林、林地、绿地、河湖水系、湿地、物种等生态保护红线，严格保护自然生态空间，建立资源环境承载力监测预警机制，对饮用水源保护区、生态敏感脆弱地区、环境质量严重超标地区实行限制性开发措施。

　　实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。完善生活垃圾异地处理环境补偿机制，完善山区和水源涵养区生态补偿机制等。

　　健全生态环境管理制度。探索编制自然资源资产负债表，落实对领导干部实行自然资产离任审计，建立健全生态环境损害责任终身追究制。

　　■解读

　　自然资产盈亏量化是难题

　　北京公众与环境研究中心主任马军说，所谓“自然资源资产负债表”就是把生态环境这块儿也看成是自然资产，带入到整个资产负债的体系里去，去量化评价。他认为，这个想法是非常好的，而且是比较新的，在国际上也有这样的探讨，但是在实践中，它的编制难度是非常大的。

　　“一个是需要摸底，一个是如何量化。”马军说，自然资源不同于那些直接可以在市场上购买的生产资料或产品，它没有一个定价。GDP的增长有一套计算的方法，但自然资产不好算。所以这方面还是尝试，现在更多的是探讨阶段。

　　马军说，比如空气，它不会缺乏，但一旦污染得严重，也是一个问题，所以空气的质量这部分也应该带入到这个表里去。“但这些都没有一个定论，都还在探讨的阶段。”马军说。

　　而对领导干部实行自然资产离任审计，马军认为也存在同样的不好计算的问题。“我认为现在比较折中的做法，就是首先把这个地区最关键的因素带入进去。”马军说，比如说如果所在的区域内有大量的需要保护的自然生态遗产，那这些部分可能作为一个重要的因素，把它算到里面去。比如说在一些地区资源匮乏，那么在这些地区，资源的保护情况、可持续利用的情况可以算进去。

　　关于生态环境损害责任终身追究制，马军认为操作性也是一个问题。生态环境破坏影响有一个滞后期，他的决定、决策造成的严重影响可能5年后，甚至10年后才显现出来，这时候可能他已经离任了。如果不可操作，那他在任时，可能还是不会顾忌将来的责任。

　　产业调整

　　建区县差异化考核体系

　　改革方向：全面正确履行政府职能。建立区县差异化考核评价指标体系，不以GDP增长率评定政绩，引导区县把注意力更多地集中到落实区县功能定位和转方式、调结构、增效益上来。

　　■解读

　　要更重视经济发展的质量

　　中国人民大学区域经济与城市经济研究所教授张可云接受本报记者采访时介绍，北京市相关区县进行转方式、调结构时，应主要分为三类情况处理。他认为，作为水源和生态保护地的一些远郊区县，应该重点关闭矿山、钢铁等一些污染型的企业，优先发展生态经济和可循环经济。中心城区和一些近郊区，则应发展高新技术产业和服务业等无污染，又具有高产值的产业，同时进一步优化产业结构，疏解人口密度。此外，对于中心城区周边有发展潜力的新城和卫星城，可重点加大开发力度，例如借 助新机场建设等项目，尽快提升其经济水平。

　　张可云认为，要落实北京市深化改革的上述相关要求，要市政府切实给予各区县不同考核评价指标，与经济发展水平不再挂钩，并与官员升迁逐步脱钩。

　　不过张可云也强调，北京市从市政府到区县的各级领导，今后一定要更重视经济发展的质量，不要过于看重经济发展的数量。因为以北京市的经济总量和财政收入情况，即使GDP增长相对降速一些，其财政积累等因素也足以支持北京市经济的整体健康发展。应该说，北京市实现建立区县差异化考核评价指标体系，不以GDP增长率评定政绩，还是极有希望的。

　　市场定价

　　清理规范行政事业性收费

　　改革方向：修订政府定价目录，调整价格听证目录和成本监审目录。利用差别化、阶梯式等手段，积极稳妥推进水、电、气、热、垃圾处理等领域价格改革。健全资源能源价格形成机制，完善反映环境损害成本的环保收费标准和行业管理制度，进一步促进节能减排和产业转型升级。完善公共交通票制票价体系和动态调整体系。清理规范行政事业性收费。

　　■解读

　　由政府定价不符经济规律

　　中国社会科学院经济研究所研究员、经济增长理论研究室主任刘霞辉教授认为，目前北京市的很多能源价格都是政府控制、政府定价，不具备商品的形态。不实施市场化，这样的目的是为了给予老百姓基本的保障，但是实际效果是造成了供给和需求存在差别，也许有些老百姓并没有享受到能源的低价福利，反而会造成浪费。

　　刘霞辉说，北京市今后改革的方向是市场决定价格，市场来定价。这样的改革就是首先要模拟一个市场，可以说它是“影子市场”，根据这个模拟市场来考虑定价。比如说水，可以测算出一年的用水总量、一年的用水成本、一年的消耗、政府的补贴等等这些指标。有了这些指标，再为水确定一个合理的基础价格，超过的实施阶梯水价，这样既可以避免浪费非常宝贵的水资源，又能让低收入群体享受到节约用水的低价格。

　　刘霞辉认为，政府定价或者说政府控制价格仅仅是一个过渡阶段，不能是一个城市或者国家的长期政策，这不符合经济社会的发展规律，“有价必有市、无市将无价”的经济规则，目前这个过渡期到了该结束的时候了，任何商品必须建立在市场的基础上合理定价。

　　公交票价市场化是发展方向

　　针对备受关注的公交价格改革，刘霞辉表示，公交也必须实施市场化，过去曾经是福利，但是如今随着人口、资源、政府投入的增加，必须让公交的价格按照市场规律来决定，“报告中也提到了动态调整机制，我理解的就是地铁高峰时段和非高峰时段也可以考虑不同的定价机制，这是将来发展的方向。”

　　“改革”中提到完善政府定价目录、价格听证目标等，刘霞辉表示，目前我们国家的很多能源价格比如水电气热等都位列这个目录中，也就是政府定价的目录。随着市场定价机制的发展，今后这个目录会越来越少，比如随着文化市场、医疗市场、金融市场的发展，这些政府定价目录中的项目必定要推出，实施市场定价。

　　北京社科院副院长、北京总部经济中心主任赵弘认为，市场定价的总的原则和目标就是要利用价格杠杆引导北京市各类能源的有效合理科学地配置，实现资源的集约高效化。

　　财税改革

　　要探索编制三年滚动预算

　　改革方向：深化财税体制改革。完善预算管理制度，增强预算的完整性、透明性，提高预算管理绩效水平。建立跨年度预算平衡机制，探索编制三年滚动预算。

　　■解读

　　财政资金使用绩效将提升

　　记者从市财政局方面了解到，2014年该局已决定完善财政体制，强化预算体制运行的协同性和均衡性。推动建立现代财政制度，全面深化财政管理改革，试编三年滚动预算，完善预算支出责任制度，加强预算执行动态监控，规范预算单位用款行为，把改革创新贯穿于财政工作各个环节。

　　市财政局相关工作人员透露，此前财政部即曾提出试编滚动预算这一说法。而在国外，一些国家为实现财政可持续发展，也对年度预算管理制度实施了滚动预算的改革。记者同时了解到，河北省政府曾下发《关于推进省级部门发展性支出三年滚动预算编制工作的实施意见》，从2009年度起，即在水利厅、卫生厅等15家省级预算部门逐步推进。

　　财政部门介绍，根据国内外经验和财政部有关要求，本市也决定今年试水三年滚动预算，即相关预算单位今年要编制2015年至2017年的预算。此前很长时间以来，预算部门普遍更多关心明年干什么，这使得一些工作缺乏连续性、前瞻性。一旦推行三年滚动预算，将使公共财政能集中更多财力办大事，也能提升财政资金的使用绩效，使资金进一步得到优化整合。这种摆脱短期思维的新方式，将有利于预算单位对未来进行更长远、更宽广、更清晰的思考和规划。同时，也有利于财政运行的平衡和稳固，防范财政风险。据了解，如果试编推进顺利，不排除今年本市有超半数的预算单位就要开展三年滚动预算的编制工作。