本报记者 姚海鹰 实习生 彭岩锋 发自长沙

　　讲个离奇的土地故事。

　　话说在长沙市流金淌银的南湖片区，有几千亩好地，2009年之前，政府将其中的667亩地分别卖给了16家房地产商。双方钱货两清，地权确立。

　　然而，意外变故总是在突然间不期而至。2009年8月底，一份《市长办公会议纪要》突然出台，要向开发商征收一项名为“开发分摊费”的费用—按200万元/亩的标准补缴，并称，如果不从，就不办理开发手续，甚至还要按原价收回土地使用权。此事发生的背景，乃是2009年上半年全国房价猛飙。

　　该项收费，还涉及南湖片区1100多亩正待开发的“储备”地，以此类推，缴费总金额将高达数十亿，仅已经出让的667亩土地就高达12亿元。

　　一年过去了，不堪重负的开发商“死扛”拒缴此费，但自己的房地产开发项目也陷入停滞。而其他对南湖片区觊觎已久的房地产商则按兵不动，坐山观虎斗。

　　在当前国家对房地产宏观调控的背景下，长沙市政府方面尤显尴尬，向房地产商强制征收“开发分摊费”，不仅涉嫌“助推长沙房价”，而且还背上了“随意行政”的恶名，备受社会各界诟病。政企双方相持不下。

　　这到底是个怎样的土地故事？

　　天降12亿“开发分摊费”

　　7月22日，长沙市天心区湘江边车水马龙，人声鼎沸，可位于湘江边南湖片区的建设工地却是一片沉寂，放眼望去，黄土遍布四处，堆积如山，唯一的挖土机也早已停止作业，孤零零地呆立不动。该区的其他开发单位，基本都处于停工状态。

　　该区中属于保利地产的一个项目，正好与橘子洲头遥遥相对，工地门口悬挂着的“打造全市综合体，共创南湖新天地”标语依然醒目，保利在此的开发雄心可见一斑。

　　记者了解到，这一片区很多建设项目的闲置时间已超过两年。

　　事实上，这块面积达667亩的已出让土地早已闲置多时，涉及的房地产企业多达16家，其中不乏保利这样的央企房地产大鳄。

　　“不是我们要闲置土地，而是政府的那项收费实在让我们无法接受。”一位房地产企业的负责人向记者摊开双手，摇头叹息。

　　这位负责人口称的“收费”，是指2009年9月长沙市政府突然下达征收的 “开发分摊费”， 200万元/亩，667亩土地征收总额高达12亿元，该项收费一出台便遭受众多质疑。

　　一位不愿透露姓名的开发商私下对时代周报记者说：“要不是突然来这么个费用，我们的项目早就动工了。”

　　时代周报记者了解到，收取高达12亿元的开发分摊费，其所依据的却仅仅只是一份市长办公会议纪要。

　　几经辗转，时代周报记者拿到了这份会议时间为2009年8月27日第45号的《市长办公会议纪要》(简称“纪要”)。在“纪要”第二页显示，“(市政府)原则同意按南湖片区范围内剩余用地中净用地计算分摊公共基础设施成本。如用地单位不愿分摊，可按原地价由政府收回土地使用权。”

　　同时，令开发商感到愤怒的是，“纪要”中还要求：“市建委、市规划局、市房产局严格把关，片区范围内各项目用地单位没有缴清开发分摊费以前，不得办理相关手续。”

　　对于分摊费的收取，则“由南湖片区公司与用地单位签订收取协议”。

　　据时代周报记者了解，南湖片区公司全称为“长沙市南湖新城建设开发有限责任公司”，是由长沙市与天心区城建投公司合股成立的国有公司，南湖片区的开发建设实际上是南湖片区公司的一个投资项目。

　　上述“纪要”显示，长沙市市长张剑飞及市发改委、市财政局等单位负责人均出席了此次会议。

　　对667亩土地收取12亿元的“开发分摊费”意味着，其他一千多亩还未出让(招拍挂)的土地也要据此征收，这令诸多房地产商望而却步。

　　据时代周报记者了解，长沙市南湖片区目前还剩余土地3127.8亩，其中净用地1801亩，上述667亩已通过正常程序完成出让，剩余的1134亩土地尚处在“储备待售”阶段。毫无疑问，既然已出让的667亩每亩要缴200万“开发分摊费”，正准备出让的1134亩土地也难以幸免。

　　一位房地产商表示，此举直接增加房地产企业的开发建设成本，房价受此影响也必将推高，最终为此买单的还是购房的普通百姓。

　　“土地的开发成本每亩提高200万元，实际上在长沙200万都可以再重新买一亩地了。”该人士苦笑道。

　　强征收费方案出台始末

　　至少从表面上看，政府向开发商收取“开发分摊费”，是一个经过深思熟虑的决定。

　　长沙市南湖片区是该市黄金地段，寸土寸金，所处地理位置极为优越。片区位于湘江湖畔，橘子洲头上矗立的毛泽东青年时代雕像与其相隔不过百米，站于此地还可远眺岳麓山国家级风景区。在长沙市五大片区中，它是唯一紧邻五一商圈的片区。片区内还有杜甫江阁、文津渡口、四羊方尊广场等旅游休闲景点。

　　但令人遗憾的是，如此一块风水宝地，却是长沙市沿江最大的棚户区，中间还有火葬场、军用机场以及一大片停产、半停产的国有企业。

　　2007年4月19日，一场名为“南湖新城”的造城运动拉开序幕。政府提出打造湘江“维多利亚湾”的口号，南湖片区公司正是在此背景下成立，负责片区开发投融资工作，独立承担南湖片区建设开发和土地一级整理。

　　湖南唐朝置业、长沙嘉和瑞祥置业，还有保利这样的房地产大佬等16家房地产企业纷纷参与到这场轰轰烈烈的开发运动中来。

　　同时，南湖片区公司也按规划对片区进行拆迁和基础设施建设。16家房地产企业也陆续获得了土地使用权，正准备开工建设。

　　正当一切有条不紊按部就班进行时，这份突如其来的“纪要”宛如一瓢冷水，泼向众多开发商。

　　据知情人向时代周报记者透露，早在2008年长沙市政府就有了收取分摊费的构想，记者在天心区政府的内部刊物《天心政情》2008年第一期上也找到了这个构想的“注脚”。

　　这期刊物中一篇名为《如何更好更快地推进南湖片区的开发建设》的文章称，“南湖片区的基础设施投资全部分摊到片区可开发的土地内，据测算，每亩土地的分摊费用在150万元左右……待报市政府审批后实施。”文章作者吴颖时任南湖片区公司董事长兼总经理。彼时，在南湖片区公司的计划中，每亩土地的分摊费用尚且只有150万元。

　　南湖片区公司将此情况向长沙市财政局反映，财政局邀请湖南楚天资产评估有限公司对基础设施成本进行评估。评估结果显示基础设施建设成本约436998万元，其中拆迁253691万元、工程138839万元、贷款利息及其他费用44468万元。南湖片区内的已开发项目预计应缴城市基础设施配套费约为83201万元，可是与近44亿元的巨额成本相比，尚有353796万元的资金缺口。

　　如何填补这35亿元的资金缺口？长沙市财政局以此为据，起草了《关于南湖片区开发分摊费有关情况的汇报》文件。这份文件就是2009年8月3日市长办公会议的汇报材料。

　　在文件中，财政局提出3种方案：按照南湖剩余用地3127.8亩测算，每亩需缴113.14万元；按南湖剩余用地中净用地1801亩进行分摊，每亩需缴196.4万元；按照南湖规划开发总建筑面积399.98万平方米来分摊。

　　最后，2009年8月27日第45号的《市长办公会议纪要》，决定采用财政局提供的第二种方案：即向剩余用地中的净用地1801亩土地分摊剩余的资金缺额，每亩需缴近200万元的开发分摊费。由此，上述16家房地产企业成为第一批被收取该费用的开发商，所属667亩需补缴12亿元。

　　7月21日，市财政局一位中层向时代周报坦承：“财政局是执行政府意图的部门，肯定是市政府先同意南湖公司的方案后，财政局才在如何收缴上进行‘技术’指导。”

　　“拒缴”和“收缴”理由

　　钱货两清后，政府再强行要求每亩加收200万元，在长沙房地产界引起一片哗然。

　　长沙一名房地产业内人士激愤地表示，政府此举将加大土地的开发成本负担：“羊毛出在羊身上，最后还是老百姓买单，势必造成长沙市房价上涨。”

　　而更让社会各界对之诟病的是，政府此举属违法行政。湖南大学一位研究行政学的教授汪汉明 (化名)指出：“这在程序上是明显的非正义，政府不能这样草率从事，说加价就加价，而且，还以此作为办理开发手续的前提，令人寒心。”

　　据时代周报记者了解，到目前为止，还没有一家房地产商按每亩200万元缴纳该费。

　　在采访中，上述16家业主单位纷纷表示，不是他们硬撑着要和政府“对抗”，而是在当前的市场行情之下，每亩再加200万元是一个难以接受的成本。

　　而长沙市委一位关键部门的主要官员李明建(化名)接受时代周报记者采访时认为，房地产商当初是低价获得这些土地，现在就该缴纳这笔费用，否则就“不公平”。

　　在长达30分钟的采访中，李明建如此强调他的“公平”说法。

　　“获得667亩土地的企业并不是通过招拍挂获得土地使用权的，拿地价格当时是比较低的，而最重要的是，现在城市基础设施的投入比以往要增大很多”，李明建解释，剩余的1100多亩土地要经过招拍挂的方式出让，如果将全部城市基础设施成本都算入这1100多亩当中，而667亩不分摊这笔开发费用，如此一来，后进入企业的开发成本就要高出许多，这对他们便是不公正的，“所以政府就要考虑均衡问题”。

　　对于此项收费是否会助推长沙房价的抬升，李明建明确表示否认。

　　“这是他们危言耸听的说法，根本不会引起房价波动”，他说，“这667亩的土地可能都算不上长沙一年出让土地的零头，根本不足以对房价产生多大的影响。”

　　但与此同时，李明建也坦承市政府将此项收费命名为“开发分摊费”不妥，“分摊费就会给人一种摊派的感觉，这是“纪要”在表达时出现的低级失误。”

　　对上述说法，业内人士却并不认可。熟悉长沙市房地产现状的人士陈凯向时代周报记者分析，长沙房地产市场历来发展畸形，原因在于市、区政府和各级行政单位以各种名义修建公务员小区，影响了房价的正常起伏，市场的作用很难体现出来。

　　“长沙房地产价格在同等城市中属于偏低的，很多外地的房地产商都看好长沙房地产的升值潜力，但是越低越是没有升值空间。房地产的投资环境不好。他们一进来就被套住。”

　　陈指出，在对房地产市场进行宏观调控的前提下，200万元/亩的成本负担让房地产商无力承担。

　　“这项费用无论大小企业都难以接受，每亩增加200万元不是小数字。”

　　对于李明建所言的“公平”，另一位央企房地产人士认为：“当时，企业拿地价格稍低很正常，并非私下交易，不能说2009年房价涨了政府就不认前面的交易，这样做不合法。”

　　记者粗略算了一笔账，以每亩200万元进行费用征收的话，每亩的楼面地价将至少抬高2000元，按现在长沙市内5000元左右的均s价来计算，这笔费用将直接助推这一地段的房价直冲8000元/平方米大关。何况待开发结束已是几年之后，那时，此路段的房价至少在万元以上。

　　专家质疑：12亿收费属违法行政

　　本报记者 姚海鹰 实习生 彭岩锋 发自长沙

　　对长沙市政府强征“开发分摊费”的做法，不少法律专家表示质疑，认为政府是巧立名目乱收费。

　　海南大学法学院教授陈秋云向时代周报记者分析指出，在用地单位当初签订的购地协议中没有“开发分摊费”一项，国家相关法律管理条文中也没有该名目的收费标准，征收这一费用缺乏法律依据。

　　此外，以《市长办公会议纪要》形式确定“开发分摊费”的收取决定，不符合国家法律规定，不具备法律效力。

　　而且，负责收取分摊费的是南湖片区公司，只是一家国有企业，并非享有行政权力的单位，同时政府也未出具相关委托材料给予南湖片区公司行政执法权力，由南湖片区公司来进行政府的费用收取，并不妥当。

　　“针对已经出让的土地加收费用，并对不缴纳的用地单位不予办理手续甚至原价收回土地使用权的规定，也缺乏法律依据。”陈强调。

　　从资金属性看，“开发分摊费”属于公共基础设施资金，理应由政府承担，并不能随意转嫁给企业。

　　西南政法大学行政法学院副院长王学辉表示，政府在签订协议出让土地后又强制加收费用，折射政府诚信缺失。《国土管理法》第五十八条对收回土地的情形做了明确规定，不缴纳开发分摊费并不属于其中的情形。

　　他认为：“企业即使不缴纳开发分摊费，政府也无权收回土地使用权。”

　　湖南各界人士认为，长沙市政府强征“开发分摊费”，明显属违法行政。

　　而就在2008年的4月，时任湖南省省长周强宣布启动《湖南省行政程序规定》，这是中国第一个地方性行政程序规定，已于当年10月1日起正式实施。该规定强调，任何行政决策都要通过—调查研究、专家论证、公众参与、合法性审理和集体研究这五道关卡，以此保障公民、法人或者其他组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府。

　　这一“依法行政”的表率，受到中央的高度赞扬，也振奋了湖南投资者的信心，两年来，已成为湖南地方政府向“现代政府”积极转换、实现经济上“弯道超越”领跑中部崛起的奠基之作。

　　有人士指出，政府强征“开发分摊费”的做法与《湖南省行政程序规定》背道而驰，“出尔反尔的做法将影响长沙投资环境和政府形象”。

　　“加收200万元的决策来得莫名其妙，从未征求过我们的意见。”一开发商说。

　　667亩土地、12亿元、涉及16家企业的费用收取，还包括潜在的1100多亩土地和数十亿的费用收取，仅凭一次市长会议和一份“纪要”？

　　在这份“纪要”中，时代周报记者既没有看到专家的身影，也无法找到公众参与、合法听证的任何痕迹，显然，这是一份没有征询各方意见完全由政府单方面作出的决定。

　　7月21日，长沙市政府举行了“大河西先导区建设情况新闻发布会”，当前，长沙市正大力进行招商引资工作。令人遗憾的是，如此一种还处于胶着状态的强征分摊费做法，则让很多投资者噤若寒蝉。

　　“现在政企双方还是继续相持不下，南湖片区的开发受到很大影响，很多房地产企业都只能采取观望状态。”一位开发商向时代周报记者无奈表示。