地方金融国资改革向何处去

　　上海以建设国际金融中心为战略目标，地方政府对做大做强地方金融业有较大期望，需要一个专门机构来整合地方金融国有资产

　　江翔宇/文

　　2008年10月28日，《中华人民共和国企业国有资产法》终获通过。值得关注的是，该法将金融国资纳入调整范围，但第76条规定“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，这意味着对于金融国资的监管仍处于不明确状态。

　　就地方金融国资而言，虽然体量较小，对国家整体金融业发展影响相对不大，但是由于地方金融国资对地方经济发展的巨大作用，加之金融业准入的逐步放开，地方政府对此愈来愈重视，因此有理由相信地方金融国资亦会逐步壮大。在这种背景下，建立一种既有利于地方金融国资市场化运营，又防止金融国有资产流失的高效制度是必需的。

　　现有模式

　　“多龙治水”的国有资产管理体制已经被证明是低效率的，对于地方金融国资，也必须把以往分散的金融国资管理职能集中到一个机构。但由哪个机构来履行出资人职责并不明确，目前主要有3种模式：一是由地方财政部门履行出资人职责；二是由国资委担任履行出资人职责的机构，如北京市、天津市、重庆市均将金融国有资产纳入国资委管理；三是由其他政府部门实际履行出资人职责，如由地方金融管理服务部门实际履行出资人职责。

　　从上海来看，上海地方金融企业的国有股权较为分散，有的企业国家股和国有法人股持股家数多达几十家，由此导致政府对金融国资的股权控制力较弱，只有上海国际集团集中控制了较大比重的地方金融企业的股权，其他股权都由国资委下属的不同出资监管企业以及旗下子公司甚至孙公司分散持有。

　　2007年，控股上海多家地方金融企业的国有投资公司上海国际集团的股权由上海市财政局等5家单位全部划转给上海市国资委，而使上海国际集团成为国有独资公司。从法律上而言，国资委是上海国际集团唯一的履行出资人职责机构，但是实际上国资委虽然持有全部股权，却未对上海国际集团履行出资人职责，而是由上海市金融工委、金融办在实际行使很多出资人职责。

　　虽然无论是哪个机构履行出资人职责，地方金融国资的最终所有者都是地方政府，但是在法律关系上存在问题，根据公司法，谁直接持有股权谁即为股东，享有股权(出资人权能)，即管人、管事、管资产。而上海的情况是非股东履行股东权，金融办成为不是老板的“老板”。

　　国资法助力地方金融国资管理

　　由于目前并无地方金融国资监管的法律和行政法规规定，因此地方金融国资改革适用《企业国有资产法》。该法对地方金融国资管理模式主要有以下几点规定：

　　首先，对履行出资人职责的机构作了灵活规定。在规定“国务院国资委和地方国资委根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”的同时，又规定“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”这为当前国资委以外的其他部门如财政部门、金融管理和服务部门担当地方金融国资的履行出资人职能机构提供了法律依据。

　　第二，将出资人职能和社会公共管理职能分离。以往对国资委最大的质疑就是其既是老板又是婆婆，承担了很多出资人(股东)不该承担的职能。企业国有资产法将两者分离，国资委仅是出资人，改变了以往的矛盾情况。

　　第三，对出资人职能的内容作了明确规定，防止政府对企业的不当干预。该法第12条规定履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。该条首先明确了只有履行出资人职责机构才能行使出资人权利，其次明确了行使权利的范围限于出资人权利范围，这必将减少地方政府对金融国资企业的不当干预。

　　地方金融国资管理改革向何处去

　　根据《企业国有资产法》的规定，结合地方金融国资存在的问题，地方金融国资改革可有以下几种模式选择：

　　一是由地方财政部门履行出资人职责。

　　2006年《财政部关于做好地方金融类企业国有资产监管工作的通知》称，根据国务院批准的财政部“三定”规定以及中央编办函[2003]81号的精神，财政部门是履行金融类企业国有资产监管职责的主管机构。因此财政部履行出资人职责有一定依据。但是按照企业国有资产法规定的原则，履行出资人职责的机构不能同时行使社会公共行政管理方面的职能，而财政部门主要职责就是社会公共管理职能，其不可能有足够的精力来履行出资人职责。而其实际履行的职责，主要涉及金融国有资产的监管工作，并不涉及出资人职责的其他职能。因此笔者认为财政部门不适合承担出资人职责。

　　二是由地方国资委行使股权。

　　由国资委作为金融国资的履行出资人职能机构，由其真正行使出资人权能。这种作法具有一定的操作性，且有利于金融国资和产业国资的融合。但是这种方法不符合一些地方的实际情况。以上海为例，上海以建设国际金融中心为战略目标，地方政府对做大做强地方金融业有较大期望，需要一个专门机构来整合地方金融国有资产。而国资委是几十家国资企业的出资人，工作范围、职能已经相当庞大，再赋予其履行金融国资企业的出资人职责，可能并不利于对地方金融业的整合。

　　三是设立类似于国资委的 “金融国资委”。

　　其可直接持有金融国资企业的股权，专司履行金融国有企业的出资人职责。以改造现有机构如金融服务部门为主要途径。以上海为例，打造金融国资委可以考虑通过改造上海市金融服务管理部门的方式。上海市金融办目前对上海金融国资企业实际履行很多出资人职能，完全可以胜任这一职能。但其对金融国资的管理因为不直接持有股权而欠缺合法性，如果把其打造成“金融国资委”，由其持有金融国资企业的股权，便可名正言顺地履行出资人职责。当然这种改造也可能会带来类似财政部门的质疑，因为上海市金融办目前也同时行使了不少社会公共管理职能，即将由上海市人大通过的《上海市推进国际金融中心建设条例》对金融服务部门在推进上海国际金融中心建设中赋予的很多职能，与出资人职能是完全不同的性质，这两种职能放在一个部门行使，与企业国有资产法有一定冲突。

　　四是地方政府成立金融控股公司。

　　以上海为例，上海国际集团控股或参股大多数上海金融国资企业的股权，已经成为国有金融资本控股公司，母公司不从事具体业务，主要是通过控股子公司的形式从事银行、信托、证券、基金、保险等金融业务，金融业务种类已经比较齐全。之前有观点提出要将其打造为淡马锡式的金融控股公司，一统上海金融国资，但是这种观点也倍受质疑，如欠缺操作性，带有较强的行政化色彩等。国有金融资本控股公司的发展方向就是一般意义上的金融控股公司，但是目前上海国际集团显然与金融控股公司模式还有很大距离，根据国际一般标准，金融控股公司要求控股公司对下属子公司绝对控股，而且是控股公司整体上市，如平安保险模式。我们不能否认国有资本控股公司发展为金融控股公司这一方向，但是这一模式还是存在哪个机构或部门来对金融控股公司履行出资人职责的问题。

　　金融办与一般的行政机关有较大区别，其并无一般行政机关的行政管理职能，而主要是服务和协调职能。在目前地方金融国资管理仍处于探索完善阶段的背景下，由其来履行出资人职责未尝不可。因此建议将第三种模式和第四种模式相结合。

　　以上海为例，首先，可由地方政府依据《企业国有资产法》授权市政府金融服务部门对本市现有的主要国有金融资本控股公司履行出资人职责，由金融办直接持有股权，按照国资委模式依照公司法对国有金融资本控股公司管人、管事、管资产。需要注意的是，这种管理应当以市场化为原则，尊重公司治理结构，尊重国有金融资本控股公司董事会的自主管理。控股公司是一个防止政府不当干预金融企业经营的隔离带，对控股公司下属公司的干预要严格限制，甚至可以实行控股公司层面的国有绝对控股下的股权多元。

　　其次，通过国有金融资本控股公司整合地方金融资源。虽然上海主要的地方金融企业均为上海市政府通过国有金融资本控股公司和大型产业集团所控股，但是大部分金融企业股权非常分散，完全依靠市场力量加以整合根本不可能。因此通过国有金融资本控股公司整合地方金融资源首先需要地方政府下定决心，积极推动。但是在整合的过程中，政府的行政力量要因势利导，而不能强求，因此也可以再成立2、3家国有金融资本控股公司。

　　对于金融国资股权的整合，在不能实现股权转让时，笔者认为股权管理信托的方式是一种比较折中的方式。由持有金融企业国有法人股的企业将该股权信托给国有金融资本控股公司管理和行使，这样国有金融资本控股公司作为受托人便实质上提高了其在金融企业的控制权，形成国有股的统一运营，有助于地方政府整合金融资源。同时这种做法是一种市场化的行为，持股企业作为股权信托人在信托关系中可以设置自益信托，因此也充分照顾到了持股企业的利益，容易被接受。

　　作者系华东政法大学经济法专业博士研究生

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