解剖美国灾害应急管理机制(2)

　　“卡特里娜飓风”式美国教训

　　《第一财经日报》：自上世纪70年代建立起，这个美国应急管理系统实施了30年左右，其成效如何？

　　科普内哈维：我举两个类似的飓风灾害和截然相反的应急管理结果来说一下。

　　第一个案例是发生于1999年9月，在北卡罗来纳州的“弗洛伊德”飓风，当时占全州1/3的面积都遭受了巨大水灾，造成经济损失达到数十亿美元。但通过紧急事故处理系统和联邦反应计划，最终人员的伤亡并不多，美国海岸卫队以及救援队在其中发挥了巨大作用。

　　另一个案例是2005年8月末袭击美国的5级“卡特里娜”飓风，飓风袭击了美国的路易斯安那、密西西比、阿拉巴马等各州。“卡特里娜”飓风带来不同的灾难，首先飓风、风暴本身就带来灾难，例如对于密西西比州的影响。然而飓风本身对于新奥尔良和路易斯安那州所带来的影响并不仅仅是因为飓风，在飓风袭击这两个州后，相关政府机构觉得他们已然成功应对了“卡特里娜”飓风的袭击，但他们采取的行动都是无效的，实际上是失败的。

　　在有些地区，水灾造成的后果非常严重，水深达6米，而不幸的是，当地政府、州政府、联邦政府，没能够采取有效的应急措施。飓风夺走了1000多人的生命，然而随后的次级灾难——水灾，则使更多民众遭殃。更糟糕的是，由于这些政府没有进行有效的调查，例如去调查处于高风险区域的人们，即使有些人没有丧失生命，却丧失了亲戚、房子，不得不离开当地社区而住在临时住所中。与此同时，由于临时住所的安排不及时，很多人必须要等好几个月才能够从避难所转到临时住所。

　　在这之后，我们对“卡特里娜”飓风的救灾工作进行了审议和调查，发现美国各级政府包括地方州和联邦政府之间协调非常差，在联邦政府中，某些指挥和控制机制运作得也非常不好。

　　美国式官僚主义导致应急管理机制失效

　　《第一财经日报》：为何相同的应急管理结构却产生了截然相反的结果，您所说的协调很差的症结在哪里？

　　科普内哈维：首先，美国目前应急管理机制的官僚层级太多。由于官僚体系的存在，在作决定时有太多的人参与，导致决策速度缓慢，在应对紧急灾难时反应非常差。

　　我想之所以“弗洛伊德”飓风时是个“成功故事”，是因为那时的政府并没有发展出后来的“多层次化官僚主义”：在“卡特里娜”飓风时，应急反应需要从当地新奥尔良的联邦应急管理总署工作人员报告到白宫的国土安全部长，待其作出决定后，再从国土安全部长下达至国防部长，从上至下传达到军队，随后再从上而下传导至应急反应管理机制的链条，这是为何在飓风爆发四天后却没有看到军队带进水和食物并带走伤者。

　　多层次的官僚主义让人疑惑，究竟“谁可以作出决定”。在克林顿政府时期，如果这种事件发生，那么作出决定的人是我的“老板”，即联邦应急管理总署署长，而联邦应急管理总署署长则直接向克林顿总统负责。但是现在，联邦应急管理总署转变为向国土安全部长负责。

　　其次，在联邦应急管理总署中，我们现在缺乏有经验的管理者，由于退休或职位调整，现在联邦应急管理总署实际上失去了很多人力资源。

　　应急处理要强调系统协调

　　《第一财经日报》：在国家应急处理中，需要注意的优先前提是什么？

　　科普内哈维：系统之间的协调协作。在“9·11”事件之后，美国政府就开始强调这个问题，因为在“9·11”事件中，消防队员和警察由于系统不同，不能与对方展开沟通与对话。

　　此外，计算机IT支持也至关重要。我们必须有能力将计算机的功能同其他设施联结在一起，对于企业和政府而言，在出现灾难后，能够很快保持他们的运营可以持续。同时我们还需要保持和建立伤亡、失踪人口数据库，根据失踪人口数据库进行相关搜救活动，同时也可以快速找到那些离散的家人。