重庆土地流转谨慎前行

　　重庆报道　本报记者　吴红缨

　　在吸收了中央部委有关调研组的意见之后，重庆“土地流转”继续谨慎前行。

　　此前的7月1日，重庆市工商局出台＜关于服务重庆城乡统筹发展的实施意见＞，明确允许以土地经营权入股成立有限责任公司。消息经媒体报道后，受到全国热议，中央部委也派员到渝调研。

　　“有关部门并没有否定入股的做法，只要法律没有禁止的，我们都可以探索。”重庆市农委新农村工作处处长吕小隧称，“有关方面主要担心承包权资本化后，农民有失地风险，所以，要求不要扩大范围。”

　　8月19-21日，重庆市召开农村土地规模经营工作会议，审议了＜重庆市人民政府关于加快农村土地规模经营促进产业发展的意见(讨论稿)＞(以下简称“＜意见＞”)。这是该市第一次针对土地流转及其规模经营出台的规范性文件。

　　“我们对土地流转的形式放得更活，承接土地流转从事规模经营的对象放得更宽，土地流转的内容也进行了延伸。”重庆市副市长马正其在会上说。

　　＜意见＞近日将提交市政府常委会审议，一经通过，它将成为重庆市土地流转的纲领性文件。

　　土地入股最受关注

　　＜意见＞指出，全市土地流转坚持“稳制、分权、放活”的原则，在不改变土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和使用权的分离。

　　当前重庆市土地流转中出现了五种基本模式，分别为转包、转让、互换、出租和入股。据重庆市农委和市农办近日完成的调查报告＜重庆市农村土地流转问题的调查与思考＞分析，这些形式各有利弊。

　　转包是目前最常采用的方式。资料显示，重庆市已有217.39万亩土地进行了流转，占农村承包耕地总面积的10.84%，其中采取转包模式参与流转的土地占流转总量的50.33%。但这种在集体经济组织成员内部的流转，因农村青壮年大都外出务工而面临缺少流转对象的难题。

　　转让形式市场化程度很低，多发生在取消农业税之前。

　　互换指同一集体经济组织承包地块的交换，就促进农业规模化经营而言，意义不大。出租的形式，目前在重庆市仅次于转包，它有利于促进农村劳动力的转移，推动农业产业发展，但由于农村土地所有权和承包期限等牵制，被租赁的经营权在再租赁、抵押贷款等方面受到法律限制。

　　＜意见＞鼓励多种形式的流转土地，包括转包、转让、互换、出租和入股等。其中最受关注的是土地入股。

　　＜重庆市农村土地流转问题的调查与思考＞认为，农民以土地入股组建公司，是现代企业制度在农村土地流转经营中的应用，可提高土地规模效益，使农民获得较高收益，同时，以公司行为获得担保的抵押贷款，解决农民合作经济组织和经营大户无力做大，但是又困扰农业扩大再生产的融资难和贷款难。

　　不过，重庆市在调研中也认识到，入股之后面临的风险：一是对隐性股东的权益保障问题——＜公司法＞规定，有限责任公司股东限额50人，而一般农户都超过这个数，因此在实际操作中，普遍采取代表制(宗胜果品公司的股权结构：一家公司＋26个农民代表)；二是如何监督公司的财务，防止做出对农民股东不利的行为；三是公司如遇破产清算，农民承包权如何处置。

　　“我们对入股也很谨慎，实际上到目前为止，全市也仅成立了两家公司，它们在工商登记时都有注明，多少属于承包地。”吕小隧说。

　　“土地入股不是主流，到底哪种形式最好，还需要各个区县的进一步探索，可能以后，不仅仅是这几种流转形式。”吕小隧说，“只要农民愿意，都可以尝试。”　

　　社会资本可参与

　　按照＜意见＞，重庆计划在2012年，全市农村流转土地比例达到18%，土地规模经营度“一圈”(主城23个区县)达到30%以上，“两翼”(渝东南和库区)达到20%以上，农业比较收益有明显提高。

　　为达到这个目标，＜意见＞提出在法律框架下，最大程度地探索发展空间。

　　一是倡导多元化的流转主体，对承接土地流转从事规模经营的对象放得更宽。除农民外，鼓励集体经济合作组织集中经营土地，允许龙头企业、工商企业和社会资本或领办或联办农业经济组织。

　　吕小隧称，“过去政策对这一点不明确，尤其在生产环节，对城市工商企业、社会资本有所限制，这一次是打大了大门。”

　　另外，对土地流转的内容从耕地向“四荒地”、集体建设用地和农民宅基地进行了延伸，过去的流转偏重耕地。

　　集体建设用地，农村这一块指乡镇企业、乡村公路、桥梁、学校、卫生院、农村生产基础设施生产，以及生活的公共设施。

　　“这是法律允许流转的，包括‘四荒地’，但如何流转，流转出来做什么，并无具体规定，我们提出这点，就希望有关区县政府进行探索。”吕小隧说。

　　对于宅基地，＜意见＞也有涉及。＜意见＞称，引导农民自愿放弃宅基地，向城镇和中心村集中居住，同时允许在务工的和城镇已有居所的农民出租、转让在原籍的房屋。

　　根据这个精神，农民可自愿放弃宅基地，获得补偿，或用于置换住房。另外，可利用宅基地从事“农家乐”，社会资本在农村兴办企业，其管理用房，生产、生活设施，都可利用现有宅基地。

　　对农民放弃、置换的宅基地，＜意见＞称，当地政府可组织复耕、共指标(

　　“宅基地一家一户不多，集中起来，就是相当大的数量。农民长期外出打工，宅基地不能买卖、出租，破败不堪，对农民是个损失，对土地资源也是个浪费。”吕小隧解释说。

　　另在这次会议上，区县官员争议较多的，是关于土地的使用性质。

　　区县官员希望能进一步放宽土地的农业用途。目前，利用耕地从事种植、养殖业，在全国各地都受到地方政府的默许，但能否开展农产品加工、物流配送、兴建农田水利、农业观光等经营活动，尚未有明确的政策。

　　吕小隧称，“市政府的意见是，可以灵活处理，但凡法律禁止的，都不要触及。对重庆来说，要保证3300万亩基本粮田、1150万吨粮食年产量不动。”

　　＜意见＞最后实施效果如何，还在于区县的操作。不过，吕小隧对记者说：“要明确的一点，就是土地流转是农民的事，其流转方式、流转规模，最终决定权还是农民，政府不能包办代替。”