株洲试验：非税收入首度纳入财政预算

　　本报记者 席斯 北京报道

　　湖南株洲市物价局正面临着将自己非税收入和盘交出的命运。这项收入他们过去从未纳入过预算。

　　这一变化源自株洲市今年出台的《株洲市市级非税收入预算管理办法》，这是中国首部非税收入预算管理办法。尽管这只是地方性法规，但仍被视为中国非税收入预算改革的一次突破。

　　目前中国非税收入接近2万亿元，已与财政收入总体规模相近。非税收入的存在，影响了社会公平、收入分配秩序以及财政各项改革的进程。规范非税收入管理是中国财政体制改革的关键点之一。

　　“今年是第一年，具体执行情况要看年底，主要看超收和服务性收费怎么解决。”湖南省财政厅一位官员说。

　　突破

　　2006年株洲市非税收入占地方财政收入的33.9%。但由于非税收入在支出方面的管理无章可循，导致财政资源配置难以优化。财政收入也难以集中起来在城市公共基础建设、民生社保等重大工程中，有效发挥作用。

　　今年4月，株洲市通过 《株洲市市级非税收入预算管理办法》，但直到7月下旬才为外界所知。 “我们还是幼苗，需要保护。”株洲市非税收入征收管理处处长肖建忠说。

　　“立法之前，财政局、非税处做了长时间的调研、起草和修订工作。”肖建忠介绍，这些调研包括对过去收入情况的摸底，探索调整力度、兄弟省市的情况等等。形成初稿后，株洲市政府秘书长两次组织召开会议，反复听取意见、修改，20多家非税收入征收单位全部参加，最后草案拿到政府常务会议上讨论。

　　“我们在淡化预算外资金的概念，预算外收入都变成非税收入了，为将来收支脱钩、规范管理打下基础。”肖建忠说。

　　2004年，湖南省率先在全国出台 《湖南省非税收入管理条例》，取代了过去的预算外收入管理办法，在此后的非税收入管理中， “我们一直在淡化预算外收入这一概念”。

　　在机构建设方面，湖南省成立各级非税收入管理局，最近调整为非税收入管理处，与此相配套的湖南省统一的非税收入征管网络也建成使用。

　　模式

　　2006年，株洲市非税收入6亿元。2007年，株洲市将年度非税收入预算定为5亿多元。

　　株洲市非税收入征收管理处副处长叶晖解释，非税收入不同于税收收入，一般不与经济增长成正比关系，如罚没收入、法院的各种受理费用等。只是有些基金收入与经济发展有正向关系，如基本建设基金是跟

房地产市场有关系的，如果下年度土地开发面积、开盘、销售面积多，这项基金收入也多。水电费附加、城市工程事业附加等收费，与今年工业发展速度有关，这些都能预测到。而且税收收入一般每年都有一些硬性规定的增长目标，但非税收入没有。

　　这个管理办法从内容上来讲，财政统筹一部分收入，调整不同单位间的利益。 “这个统筹的部分就不给单位，纳入财政预算统一安排。”肖建忠说。

　　此次预算管理办法有一个很大的调整，就是对非税收入的超收部分进行了切割。对于超收收入财政再集中40%，纳入到预算内，余下60%作为单位的项目支出，在次年安排。 “这样就把部门利益在一定程度上变成了公共利益。”肖建忠介绍。

　　在管理办法出台前的征求意见阶段，20多家收费单位提出意见表示，不希望统筹率这么高。他们反映，地方财政本来紧张，自身经费来源比较少，工作开展难度大，希望多些分配等提议。

　　对超收部分的统筹，影响了一些单位的利益，尤其是非税收入比较多的部门。为了避免各单位的反对和抵触，株洲市政府很早就开始宣传非税收入的一个原则：所有权归国家，使用权归政府，管理权归财政。而征收单位只是以国家赋予的权利去征收。为此，株洲市拍摄专题片、开设宣传栏、领导发表文章、对单位财务人员进行培训。

　　“现在基本就是这个认识，钱不是单位的。”叶晖说。

　　“一些部门利益也不得不考虑。如果一个单位一点怨言都没有，那说明他的收费积极性也没有了，容易形成大锅饭。”肖建忠表示，过渡时期，有必要保证单位的积极性。

　　障碍

　　株洲市相关人士接受采访时表示，这个最新的预算管理办法并没能做到一步到位，现在还是有制度上的障碍没有完全解决。

　　首先，上下级不配套。株洲市编制报表、核算都要跟

财政部对接一次，株洲这边是非税收入系统管理，但财政部还有预算内外之分，科目分两段，要把株洲的报表与财政部的一一对应起来，显得繁杂。

　　“至于如何调动积极性，这些相应的配套措施和制度都要建起来。”肖建忠表示。

　　另一个障碍就是，政府部门之间的协调配合有待继续加强。非税收入的管理，财政部门负责行政事业收费，物价部门负责服务性收费，在中央层面上是

国家发改委负责服务性收费。目前，株洲市政府在2007年下半年工作计划中，提出了逐步把与财政有资金领拨关系的事业单位收取的体现政府职能或者具有垄断性、强制性的经营服务性收费，纳入 “收支两条线”管理。

　　但如果服务性收费纳入进来，工作上就有难度了，肖建忠介绍，因为服务性收费不用财政的票据，用税务的票据，非税收入是以票管收，如果不用财政的票据就很难监督这部分收入。建议有财政拨款的机关事业单位，不设立服务性收费。应进行工商登记和机关彻底脱钩，走向市场。

　　最近，株洲市相关部门正在着手研究决定预算管理办法实施后的一些后续配套措施。据悉，针对服务性收费，政府想了一个办法：服务性收费税后收入交财政，这样就不存在票据之争了。

　　来源：经济观察报网