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资源补偿不足成短板 西部成富饶的贫困地区http://www.sina.com.cn 2007年07月20日 13:06 中国经济时报
建立资源补偿机制 让西部走出“富饶的贫困” 西部地区是我国重要的资源供给区。长期以来，由于我国存在区域间产品不平等的交换模式阻碍了自然资源遵循价值规律在市场上实现自由流转，西部地区的资源价值难以通过市场价格反映出来。资源补偿机制的不足已成为西部经济腾飞的“短板”，造成西部地区“富饶的贫困”现象突出。在新一轮的大开发中，西部地区希望通过国家政策的调整，建立和完善西部资源补偿长效机制，以资源开发实现公平发展。 “富饶的贫困”：西部发展之怪圈 作为发展中大国，中国自然资源的分布具有较强的地域性，即主要的自然资源分布于西部，西部地区自然资源为发展资源型产业提供了很好的条件。与资源丰富形成鲜明对比的是，全国60%以上的贫困县集中在西部地区，西部地区“富饶的贫困”现象突出。 从国外一些资源丰富地区的情况看，当地老百姓大都能从资源开发中得到丰厚的实惠，如海湾地区因为富产石油，百姓很富裕。美国科罗拉多州，除了科罗拉多河之外，没有更多的资源，政府规定，科罗拉多河每流到一个州，该州必须付水资源费，用水资源换取发展权，以养活这个州的人。而中国的西部为何丰厚的资源没有给资源省份带来更多的利益？ 西部“富饶的贫困”源于区域间资源配置不平等的模式。在我国的整体工业布局中，东部以工业和新兴产业为主，西部则以矿产资源、能源和原料加工业等资源型产业为主。广大西部地区在过去、现在以至未来源源不断地为全国提供能源、林木、药材等资源，然而长期以来我国一直存在着资源无价、原料低价、产品高价的扭曲价格体系，对自然资源采取粗放式、掠夺式经营，原料生产与加工企业凭借对环境资源的无偿或低价占有获得超额利润。区域间产品这种不平等的交换模式，导致资源提供者无法得到合理补偿，在一定程度上制约了西部地区资源优势向经济优势转化，西部的资源价值无法得到很好的体现。 如西部地区有一个乡，每天开掘、输送出去的资源价值30多万元，而当地百姓年均收入只有1000多元。据不完全统计，中国15万个矿山企业中仅有2万个是通过市场机制取得矿业权，其他绝大多数矿山企业特别是国有企业还是无偿占有矿业权。我国矿产资源补偿费平均费率为1.18%，而国外性质基本相似的权利金费率一般为2%-8%。相比之下，我国石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率(油气为1%，黄金为2%)远远低于国外水平(美国12.5%、澳大利亚10%)。又如，祁连山水源涵养林的生态效益和社会效益分别是经济效益(木材价值)的4.51倍和6倍。但由于森林是不具商品属性的特殊产品，森林的多种生态效益长期被水利、水电、旅游、农业等部门无偿享用受益，并为这些受益单位持续带来明显的比较利益，但却无法通过市场交换实现价值补偿，这一巨大的生态价值未能在市场交换中体现出来。 近年来，中央大型企业主导的资源开发与地方经济发展关联度不高，与农民增收严重脱节。甘肃反映，电厂脱硫国家每度补贴2.5分，甘肃居民用电每度需花5.1角，省政府没有积极性来做。西气东输后，上海每立方米1.31元，而乌鲁木齐则是每立方1.35元。从新疆输出的气与新疆没有关系，新疆利益损失很大。 因此，在新一轮的西部大开发中，必须理顺我国资源产品价格体系，建立科学合理的资源补偿机制，以体现西部地区的资源价值，从生产源头上促进经济社会发展同环境保护相协调，为西部经济的可持续发展提供制度保障。资源补偿机制的缺失：西部经济腾飞的“短板” (一)相关法律体系的缺失 一些重要法规对资源保护和补偿的规范不到位。1986年通过的《中华人民共和国矿产资源法》尽管明确规定对废弃矿区进行复垦和恢复，但在2001年财政部和国土资源部联合发布的《矿产资源补偿费使用管理办法》中却没有将矿区复垦和矿区人们生产生活补偿列入矿产资源费的使用项目。1988年7月施行的《中华人民共和国水法》规定了水资源的有偿使用制度和水资源费的征收制度，各地也制定了相应的水资源费管理条例，但大多没有将水资源保护补偿、水土保持纳入水资源费的使用项目。 即便出台了相关法规，但也缺乏可操作性。我国有关资源补偿的立法和理论只见诸一些零散的规定当中，并且大体上都是些原则性的规定，并没有具体的解释，给实务操作造成很大困难。 (二)资源税普遍调节作用的缺失 征税范围过窄。1994年资源税虽然遵循“普遍征收”的原则，但仍然仅有7种应税矿产品和盐，实质上是一个矿产资源税制，范围仅限于采掘业。对水资源、森林资源、海洋资源等自然资源尚未开征资源税，资源税普遍调节的作用未充分发挥出来。 财权与税权不统一削弱了资源税作用的发挥。由于资源税属于地方税，而资源税的立法、解释及修改权在中央，致使中央企业可以绕开企业所在地政府，直接向中央有关部门索要减免资源税的优惠政策，影响了地方的财政收入。 从量定额计征方式(即按资源销售量为课税数量，实行定额税率)，使资源税丧失了对资源级差收入的“自动调节”功能。这种计征方式割断了资源税与应税产品价格的联系，使资源税对应税产品价格变动完全丧失了“弹性”。 (三)资源补偿标准偏低且补偿成分比例不合理 我国不少矿产资源价格国家控制，造成我国目前的资源价格体系是一个不完全的资源价格，既没有反映资源的供求和稀缺状况，也没有纳入企业本应承担的社会环境成本。其结果是我国资源价格被严重扭曲，在资源供给日益紧张的同时，资源价格十分低廉。如新疆现行石油资源税仅为14元-30元／吨、石油天然气矿产资源补偿费征收率仅为1%(国外为10%-16%)。另据中国社科院研究员张卓元提供的资料，目前我国水价格是国外水价的三分之一到十分之一；燃油税率是美国的十分之一，我国市场上的汽油价格，不到欧洲一些国家的一半；我国国内的焦炭价格，比国际市场便宜50%。资源长期处于“无价”或“低价”使用的状态，导致矿业开采行业进入门槛低和开采成本低，私挖滥采严重，资源利用效率很低。 而且资源补偿费在利用中的分配比例也存在着不合理的现象。按照《矿产资源补偿费征收管理规定》，中央与省、直辖市的矿产资源补偿费的分成比例是5∶5；中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4∶6。西部地区普遍反映，中央和省级政府将资源补偿费拿走了大部分。如甘肃华亭县2006年有100亿元的增值税，但75%国家拿走了，市场又拿走了12%，华亭县只留了8%。基层地方政府有时为了维护地方的稳定不得不对受害群众进行补偿，承受了一定的经济损失。地方政府事权和财权不对等，并未从资源税和资源补偿费中收益，却要为资源开发的不利影响买单。 (四)自然资源的所有权和使用权界定不清 界定清晰的产权是确立资源补偿机制的前提之一。没有产权的社会是一个效率低下、资源配置无效的社会。但是，目前我国煤、气、石油等自然资源到底归谁所有？根据现行法律规定，我国自然资源的所有权属于国家，国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利。如果归国家所有，以什么形式所有？这是建立资源生态补偿机制必须解决的一个现实问题。产权不清是造成西部自然资源过度开采的主要原因。建立西部资源补偿机制，填补西部经济腾飞的“短板” (一)调整和完善现行资源税 扩大资源税的征税范围。将目前资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，将土地资源、水资源、森林资源、草原资源、海洋资源等列入征收范围，以有效保护我国短缺的自然资源。对非再生性、部分存量已处于临界水平、进一步消耗会严重影响其存量或其再生能力已经受到明显损害的资源课以重税。资源税的纳税人应该根据“谁受益谁补偿”的原则确定，即“谁受益谁纳税”。 对于资源在省内消费和省外消费采取不同的税率。我国的现行资源税在课税对象上不分省内、省外消费。在联邦制国家，由于各州有自主税收立法权，各州都立法征收跨州税。当矿藏资源从本州输出到州外时就对该矿产品的产量征收跨州税。跨州税的纳税人是在本州从事矿山开采的居民或企业，但实际负税人是本州外的资源的需求者或消费者。由于各州自然资源的分布是不均衡的，资源丰富的州利用跨州税从其他州获得了大量的税收收入。我国资源分布也极不均衡，但由于现行资源税没有将省内消费和省外消费区别开来，对资源出省消费没有课税，故没有出现财政收入从资源消费省流向资源输出省的现象。 正是这个原因，导致了中国资源大省(如新疆、内蒙、甘肃等)都是财政收入较少的省份，而资源缺乏但市场经济活跃的东部省份却是财政收入较多的省份。因此，在西部大开发中，可以借鉴联邦制国家“跨州税”的做法，资源税费设计适当向资源输出省倾斜。中央可先在西部地区试点，赋予省级政府一些地方税立法权，在课税对象上将省内、省外消费区别开来，对于资源在省内消费和省外消费采取不同的税率，后者比前者高。即向本省的资源企业征收，而税收的实际负担者是外省的资源消费者，此办法可以使资源省份最大可能地分享自然资源租值，从而财政收入从资源消费省转移至资源输出省，以增强资源输出省的财政能力。 完善资源税计征方式。2005年7月国务院《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》提出，“加快完善煤炭资源税费计征办法，研究将煤炭资源税费以产量和销售收入为基数计征，改为以资源储量为基数计征的方案，并在条件成熟时实施”。这意味着持续多年的煤炭资源税费计征方式将面临变革。建议将此征收办法扩展到其他资源领域，尽快推行资源税的征收按企业占有的资源储量，而不是以开采量计算，以减少资源的浪费。 应该立法禁止任何不按法定程序修改资源税法的行为，杜绝“中央开口子，地方掏腰包”。适当时候，可考虑将资源税的减免和税额调整权限下放给省级政府。 (二)完善现有的资源补偿费制度 首先将目前的资源补偿费分为“资源权利金”和“资源补偿费”两个部分，以体现不可再生资源(如矿产)和可再生资源(如海洋、森林、水资源)不同的补偿方式。国外关于资源的主要收费是矿产资源权利金，征收的权利金是开采人向资源所有人所支付的因开采不可再生的矿产资源的费用。国家对不可再生资源和可再生资源两种资源的补偿方式应该是不一样的，对于可再生资源，国家转让的是使用权，相应地，国家收取的补偿资金是资源使用权价格，可设置“资源补偿费”来体现；而对于不可再生的资源，国家转让的是所有权，相应地，国家收取的补偿资金是资源所有权价格，可设置“资源权利金”来体现。 提高西部矿业大省资源补偿费的地方分成比例。由现行的中央、省各半，改为中央占40%、地方占60%其中25%归省市，35%归资源所在地 。将民族自治地方上缴中央的矿产资源补偿费从4∶6分成调整为中央占20%、自治区占80%。以促进西部地区将其资源优势转化为财政优势进而转化为经济优势。 (三)探索资源交易等市场化的补偿模式 取消煤炭、灌溉用水等生产资料的价格补贴，开放生产要素市场，使生产要素的价格真正反映它们的稀缺程度。在矿山开采方面，推广新疆经验(以拍卖方式出让煤矿采矿权)；在水资源开发方面，总结和推广宁夏和内蒙水资源交易模式(上游灌溉区通过节水改造，将多余的水卖给下游的水电站使用)，探索 “发达地区”和“欠发达地区”、一个流域间的“上游区域”和“下游区域”之间的资源有偿使用机制，形成直接的一对一交易、公共补偿、限额交易市场。由于这种补偿有赖于在对自然资源价值评估的基础上进行，为此，国家和省的有关主管部门应加快规范交易行为，探索建立环境资源的价值评价体系，制定科学合理的补偿标准等。 (四)推动资源型城市战略转型，积极探索自力补偿方式 目前西部资源型城市在发展过程中遇到了产业结构性矛盾突出和资源枯竭凸显等问题。在国家财政转移支付力度不足的情况下，西部这类城市要实行战略转型，以实现可持续发展。 甘肃华亭县在转型中探索了一套值得借鉴的经验。面对国家补偿机制的不足，华亭探索了一套自力补偿方式：一是实行资源重组。2001年，面对小矿对大矿的破坏，采取三矿联会(中央矿、省矿、市矿)，将资源、资本、规模重组，建成1000万吨矿，开采率达80%。二是延长产业链，提高附加值。实行“横向延伸，逆向拉动”，将单一采煤发展成“煤、电、冶、化”一体化，综合开发利用资源。三是寻找新的产业发展方向。(国家行政学院经济学部教授 董小君 ）
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