上海基层的财政预算民主化试验点菜

　　本报记者 周扬

　　白切鸡、炒青菜、榨菜肉丝汤——这是108名惠南镇人大代表7月15日的午饭菜单。

　　这一天，上海市南汇区惠南镇第二届人民代表大会二次会议召开。会上将审议另一份更加丰盛的“菜单”，单上有32个项目，花费近1.5亿元——这是惠南镇政府关于2004到2006年实事工程执行情况的报告。

　　从2003年底开始，惠南镇政府每年兴办的实事工程项目，都是由镇人大代表来决定。这些项目所涉及的资金，占到政府预算支出的15%以上。

　　“实事工程”并不新鲜，人大监督政府花钱也不新鲜，可是实事工程上什么“菜”、“消费”多少全由人大代表来“点”，这在国内还没有其它先例。

　　这个来自基层的民主化改革个案引起了上海市人大的关注，惠南镇悄悄进行了三年多的试验，目前正在向整个南汇区推广。

　　1.5亿元的菜单

　　这是惠南镇人大代表今年以来的第二次相会。年初的第一次人代会通过了今年需要执行的实事工程菜单，具体花费也写进了惠南镇的财政预算。

　　半年后再次开会，有一项特殊议程——审议通过一个有关“点菜”的《惠南镇实事工程实施办法(草案)》。“将‘代表点菜’制度化，才能一直推行下去。”惠南镇人大主席周华忠说。

　　7月15日下午，人大代表们被分为六个小组，分组讨论这个经由法学专家、民主问题专家们反复讨论修改的草案。

　　《实施办法》草案规定，每年在政府征询项目时，人大代表可以把自己了解的群众要求上报，而最终入选菜单的是那些得票多且普遍需要的实事项目。

　　比如，增加就业岗位的项目在2003年以来历年的菜单上都占据重要位置。倪辉军代表任村委会主任的明光村征地较多，大部分被征地的村民都得到政府的鼓励和帮助，在上海市区找到了工作，有的还在浦东国际机场当上了保安。

　　倪说，去市里工作的人还可以得到惠南镇政府200块的补贴。2006年的“菜单”上写着，惠南镇“新增就业岗位2300个，政府支出1107.87万元”。

　　在2005-2006年度实事工程代表点菜中，提高合作医疗报销比例也以高得票率列入实事工程的菜单。

　　惠南镇加大了对合作医疗资金的投入力度，合作医疗专项补贴经费从2004年度的83万多元增加到2006年的580万元，报销比例由2004年度的35%增加到现在的55%，再加上大病统筹报销的部分，解决了不少农民的因病致贫问题。

　　在“菜单”确定、项目列入预算后，还有一个项目公开制度，以便让政府在执行过程中接受人大代表和民众的监督。

　　在永乐村的村务公开栏里，记者看到2007年2月张贴出的一份《实事工程建设情况》，其中涉及到村宅白色道路建设140万元，开工日期和完工日期都有注明。

　　7月15日这天的分组讨论气氛并不热烈，《实施办法》顺利获得全票通过。但有些代表在会后说，“实事工程”这个名号不太响亮，没有和别的地方的实事工程区别开来，还是要把“点菜”的概念叫响。

　　“点菜”有时也会遇到些意外。

　　明光村附近的一个十字路口没有红绿灯，容易发生交通事故。在政府向代表征集菜单时，倪辉军把“安装红绿灯”的要求写了上去。

　　可是，这个“菜”最后没有出现在菜单上。一位分管交通的副镇长把倪找去，向他解释缘由：装红绿灯属于区交警大队的职权范畴，惠南镇作不了主，而且安装红绿灯的路口需要4万人次以上的人流量，这是硬规定。最后，还让倪填了一份对这一结果满意或不满意的表格。

　　“周点菜”的创意

　　“点菜”的创意来自惠南镇人大主席周华忠。

　　2003年，上海实施新一轮乡镇撤并，惠南镇和相邻的黄路镇、盐仓乡的一部分合并。五十多岁的周华忠来到惠南镇人大担任主席。(按照《地方组织法》规定，我国乡、镇一级人民代表大会举行会议时，由选举产生的主席团主持会议。)

　　合并前的黄路镇是个穷地方，合并后，原来黄路镇的百姓提出很多要求，希望通过修路、造桥改善落后面貌。

　　可是，“村村都有难念的经，而政府财力又有限，哪些事先做哪些后做，政府也吃不准”。周华忠说。

　　刚到人大履职的周华忠，想到了征询人大代表的办法。

　　先是镇政府下发实事工程项目征集通知，由人大代表下到基层向农民了解情况；再将征集到的实事工程信息汇总上来，整理筛选。2003年底，这些信息收集到一百多条。

　　“群众对工程项目的要求相对分散，只能选择大家都需要的项目先做。”于是镇人大主席团编制实事工程征询表，发给每个人大代表“点菜”，在代表点菜完毕后，镇人大办公室将各个代表点出的菜单进行汇总，按照票数多少对拟实施的各个工程项目进行排序。在预算总限额内，排序靠前的实事工程项目优先入选。《实施办法》规定，入选项目所需的资金，应该占镇财政预算总支出的15%以上。

　　然后，根据当年的政府财力状况形成实事工程项目方案，并最终提交人代会审议，赋予法律效力。

　　2004年的实事工程中，花费1100万元改造黄路地区农村水网、花费669万元扩建黄路学校食堂等等，都是“点菜”排序前10的项目。

　　“以前政府和群众视角不一致，政府认为的‘实事’在老百姓眼里可能是形象工程，现在人大代表‘点菜’决定，上的都是百姓想要的工程。”周华忠说。

　　当然，有些金额巨大的项目会超出乡镇的财力所及。遇到这种情况，镇人大会将情况向区一级人大反映。

　　“15%”的可复制性

　　惠南镇的“点菜”改革在不为外界所知中推行了三年。直到2006年底，上海市人大培训工委调研员周梅燕来到惠南，发现了那些令她兴奋的“菜单”。

　　长期关注基层民主的周梅燕看来，作为全国经济中心的上海和地处一隅的温岭不可同日而语，改革正因为发生在上海，才更有推广的意义。

　　周梅燕联络了中央编译局和几大高校、科研机构的专家，相约在今年7月15日同赴惠南镇观摩人代会，并帮助周华忠起草《惠南镇实事工程实施办法(草案)》。周华忠的惠南镇人大主席到今年底将任期届满。周梅燕担心他离任后，“点菜”无法继续推行，因此希望通过这个《实施办法》，将改革作为制度巩固下来。

　　关注惠南改革的并不只周梅燕一人，7月15日惠南镇人代会当天，上海市人大代表工委的郑海生处长也出席旁听。由镇到区再到市，改革的影响力因为上海市人大的推动而逐渐扩大。

　　如今，同属南汇区的周浦镇、航头镇、芦潮港镇都在试行“实事工程、代表点菜”，南汇区人大常委会副主任谈林福说，“区人大打算将惠南镇的《实施办法》下发到各个乡镇”。

　　“点菜”的创意者周华忠因此得了“周点菜”的绰号，他甚至给远道而来、参加

　　而研究者们最为关注的，是惠南改革的可复制性如何。

　　此次列席惠南镇人代会的陈奕敏是温岭市委宣传部理论科科长，人称“陈恳谈”。他将民主恳谈引入新河镇的预算监督审查，将所有的财政预算细化，由人大代表和普通百姓评头论足，促成人大对政府预算执行的审查、监督和修正。

　　掌管财政权的惠南镇政府拿出预算的15%由人大代表决定分配。陈对“15%”这个比例尤其感兴趣。他觉得新河镇将100%的财政预算都拿出来，虽然在民主上迈了一大步，但在推广上却举步维艰。

　　预算民主恳谈从1999年就已开始，但直到现在也只在新河镇搞过。陈曾试图游说温岭其他乡镇仿效，但往往过了人大主席这关，又过不了乡镇党委书记或镇长这关。

　　“大多数基层政府都不愿意将预算细化并对社会公开，因为这样一来政府的财政机动性会减少很多。”陈奕敏说，“而惠南镇的15%，是公共财政的民主化，既发挥了人大的作用，也在政府可接受的范围之内。”

　　“15%”可以在乡镇一级横向复制，那么向区、市、省一级纵向复制的可行性又有多大？

　　对此，陈奕敏认为，乡镇一级的财政总额有限，在此基础上的创新才成为可能。如果到区、县乃至省市一级，“点菜”执行起来就要复杂得多。“技术上越复杂的东西越不容易推广。”

　　但他对基层民主实验的推广仍充满信心，“今天拿出15%的财政预算民主化，今后就可能是30%，50%。尤其在上海这个城市进行的基层民主改革，就更具有标杆意义。”