流转仍禁以租代征 集体地权有待明确

　　孙荣飞

　　专家表示，如果承包经营权出租或出资入股后改变土地用途进行非农业建设，比如成立农产品加工企业，那就变成了以租代征违法行为

　　允许土地承包经营权的流转将改变原有农村土地“统分结合”双层经营模式，不过，有专家认为，现有农村集体土地所有权不明确的现状对这些改革仍存障碍。

　　近日，重庆市工商局就实施城乡统筹改革出台了50条具体措施，其中一项提出，在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。

　　创新“统分结合”

　　昨天，国土部相关新闻负责人对《第一财经日报》表示，只要不涉及土地所有权性质和土地用途改变，土地承包经营权以作价入股方式成立企业只是经营上的一种策略行为，这为法规所允许。而且通过经营权的平等自愿转让，可实现土地经营的规模化。

　　《土地承包法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但同时又规定，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限；土地承包经营权流转的主体为承包农户，村集体无权签土地流转合同。

　　《物权法》更进一步，首次将土地承包经营权确定为物权，这从法律明确了土地承包者的权利，享有占有权、使用权和收益权，明确了农民对土地的直接利益主体的法律地位。

　　国土资源部咨询中心副主任刘文甲对本报记者表示，土地承包经营权的流转改变了农村土地统分结合双层经营体制的原有模式。

　　早期讲的“统”，是指村集体经济组织的经营管理行为；“分”，是家家包地、户户种田。

　　现在讲“统”，更多地表现为社会化服务，表现为农民自愿基础上的合作，倡导产业化经营和发展专业合作社，使龙头企业和合作社在新的“统”中发挥更加积极的作用。讲“分”，而更多表现为促进土地合理流转和培育经营规模扩大的专业农户，即家家继续包地，却不再户户种田。

　　刘文甲说：“但如果承包经营权出租或出资入股后改变土地用途进行非农业建设，比如成立农产品加工企业，那就变成了以租代征违法行为。”近年来，国土部对集体农用地以租代征行为给予了严厉打击。

　　《土地管理法》等规定，农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。

　　对于集体非农建设用地，相关法规也规定原则上也不能流转到集体组织之外。但为有效利用乡镇或村办企业破产等原因闲置下来的集体建设用地，目前广东等八个省份已展开集体非农建设用地流转入市试点。其中，广东模式为，集体建设用地使用权作价入股(出资)，与他人合作、联营等形式共同兴办企业，视同集体建设用地使用权出让。

　　农村集体土地所有制待明确

　　目前，较为新颖，值得借鉴的土地作价入股模式，是一些地方把它应用于“基于工业和商业用地的征地”过程。

　　为保障农民利益和分享经济发展，浙江等地在土地征用过程中，探索将土地明确为农民拥有多少具体份额，土地改变用途后实现的巨大价值，除经营管理费外，全都以各种有效形式明晰兑现给每个土地所有者，农民可以将其进行投资，使农民享有的那份土地所有权的收益成为股权。

　　刘文甲表示，无论是将土地承包经营权作价入股，还是将被征用的土地作价入股，使农民有所获益，但要切实保障农民利益，都需要改变现有农村集体土地所有权不明确问题。

　　去年国土资源部启动了农村土地产权制度调研，以了解农村土地到底应是乡镇所有还是村级所有，而在村级范围内到底应该是村委会所有还是村民小组所有。“但照目前的工作思路，就是清晰界定了土地所有情况，落实到农民个体，其利益保障还是不好说。”刘文甲担忧道。