人民日报：东北体制问题进一步显露 振兴路在脚下

　　东北振兴 路在脚下

　　《 人民日报 》（ 2016年10月09日   05 版）

　　东北地区是新中国的工业摇篮和重要的工业、农业基地，东北振兴是党和人民的殷切期望。10多年来，在各方面共同努力下，东北振兴取得明显成效和阶段性成果。但近几年，东北经济出现了新的困难：经济增速走低，部分行业和企业生产经营困难，民间投资下降较大，人口、人才出现净流出，体制机制等深层次问题进一步显露。这被称为“新东北现象”。针对这些问题，今年4月出台的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》从完善体制机制、推进结构调整、鼓励创新创业、保障改善民生等方面规划了东北振兴蓝图。面对新的发展契机，东北地区应如何抢抓机遇、加快发展？今天刊发几位专家的文章，对此进行探讨。

　　——编  者  

　　东北三省经济呈明显分化态势

　　产业结构调整需分省精准施策（人民观察）

　　黄群慧

　　当前东北地区发展面临新的困难和挑战，主要是：市场化程度不高，国有企业活力仍然不足，民营经济发展不充分；科技与经济发展融合不够，偏资源型、传统型、重化工型的产业结构和产品结构不适应市场变化，新兴产业发展偏慢；资源枯竭、产业衰退、结构单一地区（城市）转型面临较多困难，社会保障和民生压力较大；思想观念不够解放，基层地方党委和政府对经济发展新常态的适应引领能力有待进一步加强。这影响了东北地区内在发展动力的形成，严重制约了东北地区全面振兴。

　　《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》针对这些问题，提出了着力完善体制机制、着力推进结构调整和着力鼓励创新创业等方面的指导意见、政策导向和项目指南。贯彻落实《意见》，东北三省需要认真分析本省在产业结构、体制机制方面存在的具体短板，因地制宜，精准施策。从今年上半年的经济运行看，东北三省经济呈现明显的分化态势。其中，吉林省工业增加值稳步提升，已经与全国同步；辽宁省工业负增长态势尚未扭转，且波动较大；黑龙江省工业呈现上升态势，但仍处于低速运行状态。因此，东北三省推进产业结构调整尤其应分省精准施策，否则会因省情差异较大而使政策效果大打折扣。

　　对于辽宁省而言，推进产业结构调整的关键应是防范制造业快速衰退风险，在装备制造业转型升级上求得突破。“十二五”期间，辽宁省规模以上工业增加值增速逐年下滑，2011、2012、2013和2014年分别为14.9%、9.9%、9.6%和4.8%，2015年更是下滑到-4.8%。受工业快速下滑影响，2015年第二产业增加值占地区生产总值的比重下降了3.6个百分点，服务业占比上升了3.3个百分点。辽宁省是老工业基地，当前正处于工业化中期后半阶段，服务业占比快速提升虽然在一定程度上体现了经济结构高级化的趋势，但工业占比下降隐含着作为创新和可持续发展源泉的制造业“空心化”风险。实际上，因高效率的工业占比下降、低效率的服务业占比上升而产生的结构性减速，正是导致辽宁省经济增速大幅下降的一个重要原因。进一步从工业内部结构看，一直以来，装备制造业是辽宁省工业的支柱，也是其经济持续稳定发展的驱动器。但整个“十二五”期间，辽宁省装备制造业工业增加值增速并不理想，存在的问题突出表现为高端装备制造业比重过低，产业布局比较分散，龙头企业数量不足，产品附加值低，自主创新能力不强，核心关键技术受制于人。因此，振兴辽宁经济的关键是抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，以智能制造为引领，通过深入推进供给侧结构性改革培育内生动力，通过加强与世界创新型企业合作强化外部动力，尽快实现装备制造业转型升级，加快整个制造业发展。

　　对于黑龙江省而言，推进产业结构调整的关键应是努力破除“资源诅咒”，进一步推进工业化进程。从三次产业比例看，2015年黑龙江省第一、二、三产业占比分别为17.5%、31.8%、50.7%。从近5年的趋势看，农业占地区生产总值的比重不降反升，呈现一定程度的逆工业化趋势。因此，黑龙江省的关键问题不是工业“一柱擎天”，而是工业化进程深化不够。在工业内部，黑龙江省严重依赖能源产业，能源业占全省工业比重最高达73%。2015年1—8月，在工业大行业中能源业是唯一负增长的行业，下降了3.8%，负向拉动经济增长2.2百分点。因此，黑龙江省应加快推进工业化进程，不断提升工业在三次产业中的比重。同时，要不断优化工业和农业内部结构，促进产业结构优化升级。应着力摆脱依赖能源业的现状，努力破除“资源诅咒”，优化工业结构，加快发展资源精深加工业。推广“互联网+农业”，重点发展绿色生态农业，打造新型原料基地和现代农业生产基地。

　　对于吉林省而言，推进产业结构调整的关键应是改变经济结构双重“一柱擎天”问题，加快建设现代产业体系。2015年吉林省第一、二、三产业占比分别为11.2%、51.4%、37.4%，近5年第二产业增加值占地区生产总值的比重均高于50%。因此，东北三省中吉林省工业“一柱擎天”问题最为突出。在工业内部，汽车制造业是优势产业，存在工业内部行业结构“一柱擎天”问题。这使得吉林省的经济增长在很大程度上要看汽车制造业的“脸色”。面对双重“一柱擎天”的结构，吉林省必须大力构建现代产业体系。一方面，加快第三产业尤其是生产性服务业发展；另一方面，加快推进工业转型升级，提高工业竞争力，既要全面提升汽车制造业自主创新能力，打造具有国际竞争力的世界级汽车产业基地，又要培育新的支柱产业。同时，向产业链上下游延伸，把支柱产业变成主导产业，把单一产业变成产业群，把产业链变成产业板块，从而改变双重“一柱擎天”结构。

　　（作者为中国社会科学院工业经济研究所所长）

　　处理好政府和市场的关系

　　努力补齐民营经济这块短板

　　张占斌

　　今年，中央再次出台东北地区等老工业基地振兴政策，提出“大力支持民营经济发展”“支持民营经济做大做强”。在10多年时间里连续出台振兴政策说明了什么？说明与全国相比，东北遇到的困难更大、问题更突出。从宏观角度看，“新东北现象”出现的原因主要是市场化程度不高、国有企业活力不足、民营经济发展不充分。其中，民营经济发展滞后是突出的短板。在国有企业发展遇到比较大的困难时，民营企业如果不能及时顶上，就难以支撑地区经济稳定在合理区间。

　　新中国成立初期，我国将大量工业项目放在东北地区，由此东北形成了国有经济点多面广、比重高的特点。改革开放后，东北传统优势产业竞争力逐步下降。这一时期本应是民营经济发展最有利的时期，但由于体制机制转换缓慢、民营经济发展政策跟进不力、国有企业改革滞后，这一有利时期被错过了。2008年国际金融危机后，东北本应刮骨疗毒，加快经济转型升级，但一些国有企业习惯于国家政策托底，改革动力不足；民营经济发展空间不大、环境不佳，民营经济短板问题更加突出。应当认识到，东北振兴离不开国有经济和国有企业发展，也离不开民营经济和民营企业发展；二者不是你上我下的对手，而是合作共赢的伙伴。只有坚持“两个毫不动摇”，让国有经济、国有企业和民营经济、民营企业各自发挥比较优势、同向发力，才能全面激发东北经济活力。因此，东北振兴首先要解决的是处理好政府和市场关系，补齐民营经济这块短板。

　　强化加快民营经济发展的统一认识和行动。东北地区国有企业多，但大多数自成体系，留给民营企业的配套发展机会不多，而且在当前经营遇到较大困难的情况下，对地方经济的带动有限。从东部地区发展经验看，促进民营经济健康发展是繁荣地区经济的重要举措。东北各级政府应转变过于依赖国有企业的振兴方式，给民营经济更大发展空间，实实在在地加快促进民营经济发展的政策落地。民营经济活东北、民营经济富东北，应成为东北振兴的新理念。

　　坚定不移加快推进供给侧结构性改革。应落实好中央关于东北振兴的政策措施，全面推进供给侧结构性改革，着力优化所有制结构，支持民营经济加快发展。积极引入各类社会资本参与国有企业改革，大力发展混合所有制经济，努力成为混合所有制经济发展的重要试验区。敢于让僵尸企业出清，使之占据的资源回归市场。完善促进民间投资发展的政策体系，下大气力放宽民间投资市场准入，加快现代服务业发展，采取务实有效的政策支持PPP（政府与社会资本合作）项目发展，为民营经济拓宽市场空间。

　　在参与“一带一路”建设中加大开放力度。东北地区毗邻俄罗斯、韩国、日本，处于东北亚核心地带，是我国参与东北亚区域经济合作的前沿阵地。要充分利用好这一优势，寻求发展新机遇，努力将东北地区打造成我国向北开放的前沿地带。上海、广东等自贸试验区已经探索出一批有价值的开放经验和做法，应加快促进这些经验和做法在东北地区的复制和推广，按照负面清单要求倒逼改革开放。抓住辽宁获批建设自贸试验区的契机，通过机制创新激发东北地区民间投资先行先试的活力，探索东北在对外开放中振兴发展的新路径。

　　营造规范有序的市场秩序和公平合理的竞争环境。近年来，推进政府简政放权、放管结合、优化服务改革的成绩很大，但以治理为导向的政府工作理念还没有完全形成。在这方面，东北的问题更多一些。切实转变政府职能，营造规范有序的市场秩序和公平合理的竞争环境，对东北振兴意义重大。应彻底摒弃官僚作风，降低制度性交易成本，为民营经济发展清障搭台。深化金融体制和资本市场改革，设立产业引导基金平台，吸引创投和各种风险投资，形成有活力的体制机制和资本市场环境。加大产权保护力度，建立健全社会信用体系，增强民营企业投资安全感，提振其投资动力和信心。

　　在创新驱动发展大潮中加快发展新经济。东北过去有过创新创业的辉煌历史，今天更需要树立创新创业的精神和形象，坚定创新创业的意志和决心。要坚定不移实施创新驱动发展战略，形成激励创新的体制机制，留住并吸引更多勇于创新创业的人才队伍。发扬“铁人精神”和“工匠精神”，鼓励各类企业通过发展新业态、应用新技术、采用新模式，创造更多的投资和就业机会，充分发挥创新引领发展的第一动力作用。

　　（作者为国家行政学院经济学部主任）  

　　澄清模糊认识 优化改革环境

　　创新国有企业改革思路

　　曹远征

　　东北问题由来已久，在上世纪90年代末期就有所谓“东北现象”一说。当年在讨论“东北现象”时，发现东北有两个最主要的问题：一是产业结构单一，二是体制机制落后。十几年过去了，东北经济虽然取得了长足进步，但这两个问题依然存在，成为阻碍东北经济发展的两大顽症。这提醒我们，在东北振兴上不能再存有似是而非的模糊认识，必须抓住关键、找准重点，用新举措新思路彻底解决妨碍东北振兴的顽瘴痼疾。

　　推进供给侧结构性改革是东北振兴的关键

　　一些人认为，振兴东北经济，归根结底要靠市场和需求的扩张，因而把希望寄托在出台大规模刺激政策上。这种看法并不符合实际。东北地区的核心工业是基础工业和装备制造业，其增速与国家出口增速之间存在高度的正相关关系，只要出口形势好，基础工业和装备制造业的需求就大、增长就快。新世纪初，伴随全球经济快速增长，东北经济曾有过大约10年的快速增长，增速达到两位数以上。但2008年国际金融危机以来，全球经济低迷、需求萎靡，国际贸易增速已连续4年低于世界经济增速。在这种情况下，东北地区基础工业和装备制造业产能过剩问题日益凸显。更令人担忧的是，全球经济可能进入一个低增长、低通胀、低利率的新周期，这很可能是一个长期停滞的时期。如果确实如此，出口不振将成为长期状态，依靠外需扩张来振兴东北经济的想法已不现实。当然，在出口不振的情况下可以扩大国内需求。实际上，在一系列扩内需、保增长的政策作用下，2010年以后我国内需有所扩大，东北经济增长主要依靠国内需求拉动。然而，在当前的经济新常态下，内需扩大的空间有限，若不顾现实实施大规模需求刺激政策，不仅效果会大打折扣，而且会造成经济结构扭曲、产能过剩加剧、企业负债率高企。那样的话，产能过剩与企业高负债叠加，将成为东北经济不可承受之重。

　　可见，东北经济已经走到了一个新的历史关口，过去数量扩张型增长方式走到了尽头，必须加快结构调整，向质量效益型增长方式转型。今年4月颁布的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》要求，到2020年，东北地区在重要领域和关键环节改革上取得重大成果，转变经济发展方式和结构性改革取得重大进展。可见，这一轮东北振兴的目标和思路与上一轮并不完全一样。如果说上一轮东北振兴主要是解决东北经济量的问题，主要手段是需求扩张，那么，这一轮需要解决的是活力、结构、体制机制创新和可持续发展问题，主要手段是供给侧结构性改革，通过供给侧结构性改革解决产业结构单一、产能过剩、企业负债率高等问题，提高经济发展质量和效益。从这个意义上讲，推进供给侧结构性改革是东北振兴的关键。

　　从民生角度出发为国企改革营造良好环境

　　如果说推进供给侧结构性改革是东北振兴的关键，那么，国有企业改革则是顺利推进供给侧结构性改革的突破口。很多人会产生一个困惑：为什么东北的国企改革推进得这么艰难？这是因为东北的国企有其特殊处境。东北三省的城镇居民人均可支配收入在全国是较低的，收入增长率在全国也是较低的，但失业率却是全国较高的，人口老龄化程度也是全国较高的。东北企业处在这个环境中，需要承担更大的社会责任。为了解决就业问题，东北的一些国企仍沿用过去的旧体制——厂办大集体；为了保障退休人员的生活，东北的企业社保缴费水平在全国属于最高之列。这在相当大程度上解释了东北国企比重高、国企改革难的原因，因为用办国企特别是用传统方式办国企的办法能更方便地承担起这些社会责任。换言之，如果这些问题得不到解决，就无法形成东北国企改革的有利环境，国企改革也就难以推进。

　　因此，应从民生角度出发，为东北的国企改革营造良好环境。应鼓励大众创业、万众创新，将其作为解决就业问题的重要途径。加快推进社会保障制度改革，提高统筹水平，加快建立社保第二支柱和第三支柱，减轻企业缴费负担。转变政府职能，减少对企业尤其是对国有企业的不当干预。坚持扩大对外开放，以自贸区的先进理念优化营商环境，推进包括国际产能合作在内的双向开放。这些举措不仅有利于国有企业发展，也有利于各类企业轻装上阵，走出东北振兴的新路。

　　（作者为中国银行原首席经济学家）  

　　以改革新突破形成发展新动力（大家手笔）

　　迟福林

　　东北地区在国家发展全局中具有举足轻重的地位。习近平同志强调，要增强东北地区内生发展活力和动力，精准发力，扎实工作，加快老工业基地振兴发展。从实践看，东北振兴的关键在于推进市场化改革，以改革新突破形成发展新动力。

　　形成转方式、调结构的新动力。目前，东北地区的市场环境与沿海地区相比有较大差距，这是制约东北振兴的重要因素。形成转方式、调结构的新动力，关键在于理顺政府和市场的关系，营造有利于市场经济发展的大环境。这需要从两方面着手：一是向市场放权，减少政府对市场的干预，更多采用经济手段解决经济结构扭曲问题；二是给企业松绑，激发企业主体的积极性，尤其是大力支持民营企业和中小企业发展。

　　形成国有企业改革的新动力。东北地区国有经济比重较高，国企改革因此成为东北振兴的重头戏。应以盘活国有资产为目标深化国企改革。一是紧紧围绕服务国家战略优化国有资本重点投资方向和领域，更多投向公共服务、前瞻性战略性产业、科技创新、生态环保、国家安全等重点领域。二是将部分国有资本和部分国企红利划归社保基金，合理解决国企职工养老金历史欠账问题。三是推进混合所有制改革，探索实行员工持股，鼓励社会资本参与国企改革。四是采取兼并重组、债务重组和破产清算等方式让僵尸企业退出市场，尽快剥离企业办社会、厂办大集体等国企非主业。

　　形成改善投资营商环境的新动力。“政府太强、市场太弱”是不少人对东北投资营商环境的直观感受。东北地区民营经济发展相对滞后，民间投资规模占全国的比重近年来有所下降，民间投资增速2015年以来大幅下滑。推动东北地区民营经济发展，破解“投资不过山海关”难题，不能光靠政策和资金、项目扶持，而应着力为经济运行营造国际化、法治化、公平高效的市场环境，为企业和创业者提供稳定的宏观经济政策环境，让各类市场主体公平公正参与市场竞争。

　　形成扩大开放的新动力。总体来看，东北地区的开放进程较慢、开放程度较低。这既不利于东北地区经济发展，也有碍产业结构调整和体制机制改革。新形势下，要把扩大市场开放与扩大对外开放有机结合起来，进一步放开服务业领域的市场准入，向外资开放法律法规未明令禁入的领域，同等对待内外资、内外地企业；鼓励支持外资企业来东北设立生产性服务业企业、各类功能性总部和分支机构、研发中心等。重点扩大金融市场开放，吸引俄罗斯、韩国、日本等国的金融机构在东北地区设立分支机构；促进跨境贸易人民币结算便利化，发展人民币离岸市场。以建立东北亚自由贸易区为目标，努力将东北地区打造成我国向北开放的重要窗口和东北亚地区经贸合作的中心枢纽。

　　形成政府转型的新动力。充分发挥政府在东北振兴中的重要作用，关键在于简政放权，让政府成为营造良好市场经济环境的主体。应借鉴国际商事制度经验，在东北地区进行企业简易注销改革试点。推进制度创新，除了涉及国家安全和利益、全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等的项目，其他一般投资项目应给予企业更大的自主决策权。加快推进垄断行业改革，以做大做强民营经济为突破口，破除行政垄断，规范自然垄断，打破市场垄断。

　　（作者为中国（海南）改革发展研究院院长）