税率法定

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　　“激战”税率法定的4天4夜

　　“税率法定”从发现被删除到再次被明确，历时4天4夜、整整96个小时。在这背后，是代表委员、专家、媒体和社会各界共同努力的结果，也彰显了本届人大推进贯彻科学立法和民主立法的决心

　　法治周末记者 赵晨熙

　　“赞成2761票、反对81票、弃权33票。”2015年3月15日上午，随着全国人大常委会委员长张德江的一声“通过”，《中华人民共和国立法法》(以下简称立法法)在出台15年后，终于进行了首次修改。

　　立法法的修改不但是我国立法史上一个新的里程碑，同时也标志着一大批新加入或已出台实施多年的政策将步入变革的轨道，这其中自然包括各界众望所归的税收法定原则。

　　立法法确定“税收法定”原则绝对是今年两会上的焦点之一，除了各界民众对依法征税的期待外，几天内，关于税率法定“一波三折”的修订过程更是备受关注。

　　一个可以确定的事实是，今后将不会再有“成品油消费税两个月三次上调”的事件发生，因为“税率法定”已经明确写入了立法法当中。

　　三审稿删除“税率法定”

　　3月12日下午3时，十二届全国人大三次会议主席团举行了第二次会议，听取全国人大法律委员会主任委员乔晓阳所作的《关于立法法修正案草案审议结果的报告》。

　　在会上，乔晓阳表示，修正案草案第三条中规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定，根据代表们的意见，建议将这一项的表述修改为：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。

　　听到此时，坐在台下的全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇终于露出了满意的笑容。当3月13日法治周末记者在人大会议中心驻地见到周洪宇时，他依然难掩喜悦之情，“税率问题的最终修改，证明我们此前的努力没有白费。”周洪宇笑着说。

　　说起此番“税率法定存废风波”，我们先要把时间从12日往前回拨96小时。

　　3月8日下午，代表们齐聚人民大会堂参加人大第二次全体会议，会议的一项重要内容就是代表们听取李建国副委员长关于立法法修正案草案的说明。

　　作为曾经在2009年和2010年两次提交修改立法法提案的人大代表，极度关心修法进程的周洪宇刚拿到立法法修改草案的三审稿便马上翻阅起来。

　　“很快我就发现了问题。”周洪宇边说边从包里掏出了3月8日当天的那份三审稿，法治周末记者注意到，上面密密麻麻地布满了用黑笔作出的标记。

　　周洪宇用笔特意点了点自己在草案第六项上所做的标示，示意记者问题就出在这里。

　　“第六项是立法法修改中特别将税收立法权单列的一项，这是为了进一步明确税收法定原则，是值得肯定的。”但他却发现草案三审稿将二审稿中“明确税种、纳税人、征税对象、税率和税收征收管理等税收基本制度要制定法律”的表述简化为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”要制定法律。

　　“税率法定的内容就这样被删除了。”尽管当时周洪宇更多的是“纳闷儿”为何要删除此前的表述，但他已有预感这很可能将引发一场热烈的讨论。

　　与周洪宇一样，来自山东的全国人大代表、山东电影电视剧制作中心艺术副总监赵冬苓也在3月8日的会场上就发现了“税率”被删的问题，用她自己的话说，“当时几乎都楞住了”。

　　尽管赵冬苓一再强调自己在财税方面是个“外行”，但她为推动国家税收法定落实而作出的努力却是有目共睹。

　　2013年全国两会上，她联合31位代表提交了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，这份当年被称为“最有含金量的议案”也将税收立法权问题带入公众视野。

　　2014年两会，赵冬苓再提议案，希望5年内税收立法权收归人大，并建议有关方面给出路线图和时间表。

　　在2015年3月11日出席《财政基本法》研讨会，谈起发现三审稿中的条款变化时，赵冬苓坦言当时无法理解，“从今年2月份，二审稿就已经发给每位人大代表，我理解就算基本定稿了，真的没想到三审稿能出现这么大的变化”。

　　3月8日当天散会后，周洪宇仍在思考税率法定被删一事，但由于并非学税法出身，因此当晚他便就此事和一些人大代表和财税法专家进行了微信交流。

　　“当时我的想法很明确，先要弄明白删除了究竟可能带来多大的影响，如果有必要，一定要努力提出，促使其恢复。”周洪宇的态度异常坚决。

　　“税率法定”删除引关注

　　与周洪宇、赵冬苓等代表相比，中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文绝对算得上是税法方面的权威专家之一。

　　当3月8日晚上从一些人大代表那里了解到立法法草案三审稿中删除了税率法定一事，刘剑文便立刻意识到了事情的严重性。

　　3月9日，在学校上课时，刘剑文和学生交流了此事，也与中国财税法学研究会的一些同仁进行了探讨，他向法治周末记者透露，“结果很一致，那就是税率法定一项不应被删除”。

　　“我认为税收法定原则的核心问题之一就是限制政府的权力，‘有权也不可任性’。”刘剑文以去年年底至今年年初备受争议的两个月三次上调成品油消费税为例称，任何税种的征收都要涉及到税率，如果没有法律对其加以明确，此类短期多次上调税率的事件仍将发生。

　　也许正是有了成品油消费税两个月三次上调事件的前车之鉴，三审稿删除税率法定一事也很快在坊间引起震荡。

　　在3月9日十二届全国人大三次会议的记者会上，就有记者“犀利提问”，三审稿中删除“税率法定”是不是意味着全国人大默许国务院自行决定调整税率？

　　对此，全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜回应说：“二审稿规定的税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率等，这个表述经过专家的论证认为不够科学。实际上，税种就包括纳税人、征税对象、计税依据和税率。为了表述得更加科学，我们采取了现在草案的表述。”

　　但对此，学界却有着不同的看法。

　　刘剑文就直言，税种的法定并不能代表税收要素的法定，“税种是名，只是税的名称，不能涵盖纳税对象、计税依据、税率、税收减免等税收要素，但这些恰恰是税收法定最核心的元素。”他担心如果立法法不将这些要素由法律确定，行政权力就会任性而行。

　　中国政法大学民商经济法学院教授施正文也在接受法治周末记者采访时表达了相同的观点。

　　他介绍，税收的基本制度中包括了税种设立、税种的基本要素以及征收管理。其中，税种的设立直接决定了税种的“立与废”；税种的基本要素包括纳税人、征税对象、计税依据和税率，这决定了收多少税、对谁收税等问题；而征收管理则是一项程序制度，即规范了纳税时间地点、税务登记、处罚检查等。

　　施正文认为，三审稿中删掉了几项税种的基本要素，关于税收基本制度的表述并不够完整，在实际操作中易产生漏洞。

　　刘剑文推测，三审稿中拿下税率法定，也许是考虑到地方政府可能需要根据社会的发展变动税率，一旦税率法定，可能会影响对税率作出调整。

　　对此，刘剑文指出，税率虽然由中央统一规定，但就地方税而言，中央的规定可设定为浮动税率，即给税率一个范围，并不会影响地方税率的选择。

　　采访中刘剑文多次强调，税率法定的明确很有必要，一方面它预示着即使政府需要根据实际情况提出调整税率，也必须先经过全国人大决定后再调整，避免今后调整税率的随意性；同时也堵住了今后执行中因规定不清晰而可能出现的漏洞。

　　各界联合 共同推动

　　就在学界通过媒体不断发声，呼吁税率法定不宜删除之时，代表们也纷纷在3月10日审议立法法修正案草案的全体会议和小组会议上发声并通过会议简报呈交大会。

　　作为湖北省人大常委会副主任的周洪宇在湖北代表团全团大会上首先发言，“我开篇便指出了税率法定删除的问题。”周洪宇表示，通过和学界的交流，他了解到税率法定删除后可能带来的隐患，因此他认为有必要在全团大会上提出，引起更多人的重视，“当时我的观点也得到了很多代表的认同”。

　　与此同时，在山东代表团大会上，赵冬苓也在就此事发言。“没有税率的规定了，规定得越笼统，行政机关解释发挥的空间就越大。”赵冬苓强调，法律的规定应当具体严密、有可操作性，否则笼统含糊的表述，会为今后各方任意解释法律留下空间。

　　在两会代表、委员和学界专家们针对税率法定被删一事基本达成共识后，如何呼吁其完善修改则显得更为重要。

　　“争分夺秒。”刘剑文如此评价当时的情况。他向法治周末记者解释称，因为3月11日上午全国人大法律委员会就会对代表们提出的有关修改立法法的意见进行审议，因此修改意见必须赶在这之前提交。

　　刘剑文深知一旦错过此次机会，再想将税率法定加入到立法法中又需一些时日，因此他开始抓紧联络起草修改意见。

　　“一方面我们要通过中国财税法学研究会名义向全国人大法律委员会提交修改建议，同时我们也与中国法学会取得了联系，他们也将以法学会名义提交修改意见。”刘剑文向法治周末记者透露，在起草修改意见的同时，他也和赵冬苓等代表保持联络，呼吁他们继续提出建议。

　　“没有时间提议案了，议案截止时间是3月10日，但是我还会考虑继续提出建议。”从赵冬苓3月11日凌晨在微信朋友圈发出的这条信息，也不难看出当时时间的紧迫。

　　就在不久后，赵冬苓收到了由刘剑文、武汉大学[微博]税法研究中心主任熊伟等人连夜帮助起草的建议案，里面涉及了将税率法定重新加入等内容。

　　3月11日一早，赵冬苓在略作修改后就联合了部分关注此事的代表，联名将建议案提交了上去。当日，刘剑文等人以中国财税法学研究会和中国法学会名义提交的两份修改建议也一同上交。

　　代表们的坚持和学界专家的奔走最终收到了成效。

　　当3月12日下午税率法定重回立法法修正案中时，距离3月8日下午代表们拿到被删除税率的草案三审稿，已整整过去了96个小时。

　　“96个小时，税率法定经历了由废到留的过程，应该说这是代表委员、专家、媒体和各界群众共同努力的结果。”尽管认为草案二审稿中将纳税人、纳税对象、计税依据、税率一并加入的表述是最完整的，但周洪宇对税率法定的最终“回归”也非常满意。

　　从税率法定存废之争的这96个小时背后，周洪宇看到了本届人大推进贯彻科学立法和民主立法的决心。

　　“代表们和专家们的声音能够最终予以采纳，这体现了人大尊重代表、尊重人民的精神，也更坚定了我们作为代表努力为国家、为人民建言献策的信心。”周洪宇的声音铿锵有力，此次税率法定事件虽然只是个例，但却是全民参与立法的一种有力体现，“我也对法治中国的建设充满信心和希望。”

　　当一直为此奔走的刘剑文看到税率法定重回立法法时，他的心情反而比较平静，“因为我一直就对此充满信心”。

　　刘剑文告诉记者，从草案三审稿把原来立法法第八条的税收部分独立出来，且放在第六项，在民事基本制度、基本经济制度等之前，就可见国家对税收法定的重视程度。

　　“税收是关系每个民众财产权的大事，税率又是税收的核心，如果税率不法定，税收法定原则也将大打折扣。”刘剑文强调，税率法定的重回充分彰显了国家落实和推进税收法定原则的决心，而这几日以来推动修法的过程，也很好地给民众普及和宣传了税收法定的基本知识。