国企反腐启示录

　　《企业观察报》记者 余智梅 单金良

　　自去年年初迄今，共有77名国企高管落马，其中的38位曾任国企一把手，27名曾任职于央企或其子公司。其中不少人为国企立下了汗马功劳，其落马背后进一步凸显了国企反腐的制度性难题

　　自去年以来，一场轰轰烈烈的国企反腐风暴席卷中国，落马的国企高管已达77人！

　　10月9日，有消息称中石油党组成员、党组纪检组组长王立新被带走。不过截至10月9日下午，中石油官方网站上对集团高层的介绍中，王立新的资料仍然可以查到。

　　据企业观察报记者依据中央纪委监察部网站等发布的公开信息进行的初步统计，从2013年1月到2014年10月10日，共有77名国企高管被通报涉嫌违法违纪行为，涉及石油、钢铁、煤炭、电力、通信、军工等多个领域。其中担任所在公司或集团一把手职务的接近一半。来自央企及其下属企业的高管有27人，约占到总数的三成。

　　他们多从基层起家，成长为行业明星，却在走向人生的巅峰坠落；他们曾在重要行业或关键领域手握重权，甚至形成利益共同体；他们近似的人生轨迹，勾勒出一部分国企落马高管的显著特征，更凸显了国企反腐的制度性建设难题。

　　“功臣”走向腐败的“宿命”

　　9月15日晚，中央纪委监察部网站公布消息，某央企总经理涉嫌严重违纪违法，目前正接受组织调查。就在4天前，这位总经理还在天津参加夏季达沃斯论坛，并主持了题为“资源行业经济展望”的资源峰会。

　　“太突然”、“事发前没有任何征兆”，是业界听闻此消息后的普遍反应。更多人则是对这位昔日功臣的突然落马唏嘘不已。

　　从基层走向高管，先高升后落马，这位被内部人士称作“拼命三郎”的央企高管，他的人生轨迹在国企落马高管中非常有代表性——上世纪60年代左右出生，技术功底过硬，一度算得上是行业翘楚，不料涉嫌贪腐，昔日商界精英也成阶下之囚。

　　更富戏剧性的人物中，华润集团前总裁宋林算一个。2013年7月17日，新华社《经济参考报》首席记者王文志实名举报宋林等高管在收购山西金业资产的百亿并购案中故意放水，致使数十亿元国资流失，宋林等已涉嫌渎职，并有巨额贪腐之疑。从被举报到4月16日发表强硬声明否认，再到4月17日中纪委证实其涉嫌严重违纪违法。数日之内，宋林的落马轨迹更像是过山车。宋林2004年出任华润集团总裁时才40岁，是国资委[微博]体系最年轻的副部级干部。彼时华润的总资产为1012亿元、经营利润为45亿元。到十年后的2013年，这两个数据分别为11337亿元和563亿元，增长幅度均超过十倍。宋林五十岁管理万亿人民币资产和十多家上市公司。业界评价：“举目全球商业界，能够获得如此业绩者亦可谓彪悍”。事发之后有人撰文，发出“我之哀宋林，其实是哀国企，哀一代为国服务的商业精英群体”的感慨。

　　官商不分留下寻租空间

　　在力度空前的反腐面前，国企老总仿佛成了高危职位；国企腐败案的高发让外界产生一种“国企是腐败的温床”的疑问。

　　对此，江西省政府出资企业监事会主席王成饶对记者表示，从各国的经济发展历史来看，经济高速发展期，国家经济高度活跃期，一般都伴随着法治的滞后、规范的“掉队”、贪腐案例上升，这不是中国特有现象，而是带有普遍性的规律，其背后的原因也是复杂多样。

　　中纪委监察部主管媒体《中国纪检监察报》评论称，国企腐败的首要原因是国企市场化程度不高，行政组织特征依然明显。“目前，国企大多由中央或地方的国资委[微博]出资设立并直接管理，国企在很大程度上名为企业，却通常享有超市场化的特权。同时，国企与党政权力之间的密切关联，也为权力寻租预留了空间。”

　　对此，王成饶也表示认可。他表示，国企的政商关系密切，一般国企腐败案大多引发官场地震，牵涉面广。“在国企这一资产高度集中、权益流转频繁的领域，监督资源的配置是有不足的，同时还存在接受监督的理念淡化、监督文化缺失等问题，这属于经验性教训。”

　　国企研究专家、上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善也深表认同。他认为，过去的国企，游走在政府和市场中间，本身就存在很多漏洞和空当，“从根本上来看，国企的公司治理体系没有发挥作用。”国企的反腐，现在是事后的亡羊补牢，但根本上还是要加快改革，完善现代企业制度，建立公司治理体系。

　　在长期研究国企治理结构的媒体人严学锋看来，国企负责人亦官亦商，但亦官亦商几乎决定了他们无法成为企业家的宿命，这意味着他们也更容易陷入政商关系的漩涡。其根本原因是，国企介于政府和企业之间的模糊角色定位，造成国企负责人激励不足，职权及责任很大却缺乏有效的制衡监督，导致责权利严重失衡，激发国企老总的道德风险，包括寻找非市场化的激励以“补偿”。

　　国企领导人亦官亦商的角色，也让外界更难监督。“统计数据可以证明，在企业发生的大贪腐案多数当事人有令人炫目的政治光环和社会荣誉。这些社会荣誉并没有明显地激励他们创造财富的效果，却无形中为他们打造‘金刚不败之身’推波助澜，更为他们狐假虎威创造条件。”王成饶对记者表示。

　　他认为，法人治理的精髓是企业权力的制衡，“一个经理人，既是国家级、省级的各类组织的代表，又是劳模、奖章获得者，又是部管、省管的部级、厅级干部。质疑他、检查他、监督他、制衡他，仅有勇气远远不够。”

　　国务院国资委大型企业监事会主席季晓南表示，近年来国企腐败事件之所以频发，一个重要的原因就是改革不到位、产权不明晰、内部制衡不清楚。

　　中国盐业总公司纪委书记董永胜认为，加强反腐倡廉建设，根本的办法还是深化改革，应努力实行规范的现代企业制度，落实法人治理结构。具体而言，决策层和执行层要分开，执行层和监督层要分开。董事会决策、经理层执行，监事会、职代会、党委会监督，各自发挥最大功能。虽然企业在形式上大多设有相应的机构，却往往因为职能定位不清导致监督缺位，发挥不了最大的效用。

　　《中国纪检监察报》还建议，在完善企业法人治理结构的过程中，应注重协调好“新三会”(股东会、董事会、监事会)与“老三会”(党委会、职代会、工会)的关系，特别是要处理好党委会与董事会的关系。对此，可以通过企业章程和规章制度明确各自的职责分工，既要保障董事会行使相应的决策权，也要确保党委会发挥总揽全局的保障作用。

　　反腐关键是斩断利益链条

　　一位高管倒下去，往往背后拉出长长的一条利益链，大案与窝案频发。

　　一些国企落马高管之间不仅早已形成了较长的利益链，而且他们还与政界、商界等其他人员有着千丝万缕的联系，形成利益共同体。如原四川省省委副书记李春城落马，被曝是由“先进去”的成都工投原董事长戴晓明牵出。

　　2014年9月，据最高人民检察院消息，天津市人民检察院第一分院决定，依法对天津市燃气集团有限公司原党委书记、董事长金建平(正厅级)涉嫌贪污、受贿犯罪立案侦查并采取强制措施。案件已侦查终结并移送审查起诉。这一案件与中石油系统的窝案也存在千丝万缕的联系。

　　2010年8月18日，由中石油和天津燃气集团合资的中石油天津天然气管道公司成立。当时出席揭牌仪式的，还有如今已经涉嫌严重违纪、接受组织调查的中石油副总李华林。据公开资料显示，天津燃气集团与中石油早在2001年就建立了密切的业务联系，而这，只是中石油窝案利益链上的冰山一角。

　　自2013年3月，中石油昆仑天然气利用有限公司原总经理、党委书记陶玉春被有关部门控制，拉开了中石油反腐序幕。随后，王永春、李华林、冉新权、王道富等多名中石油高管也先后被调查、免职。2013年9月1日，中纪委通报国务院国资委原主任蒋洁敏涉嫌严重违纪接受组织调查。此后，又有多名中石油集团公司和分公司高管卷入中石油窝案。随着蒋洁敏等人的倒下，中石油与一批官商之间的利益关系随之牵出，涉及地方官员和一些民营企业的利益输送。

　　据统计，已公布的被查案例中，能源资源领域数量约占三成。此外，华润窝案、一汽窝案、中移动窝案的爆发，都牵扯出这些落马高管的巨大关系网和利益链条。

　　“在央企里，抓腐败就像摘葡萄，一摘一大串。”中国企业研究院首席研究员李锦在接受企业观察报记者采访时表示，腐败窝案的形成大体都经历了关系网的构筑、协同作案和东窗事发等阶段，潜伏时间一般较长。

　　中共中央党校政法部教授林喆说，“群蛀”案例增多是国企腐败的一大特点。国企高管通常可以“感召”班子成员和中层以上干部，形成内部人控制和攻守联盟，发现时往往倒下一大批。

　　王成饶分析称，近期贪腐案频发，呈现如下几大新型特点：一是在产权交易过程中的贵买贱卖。以前是贱卖多，在制度和监管完善后，现在贵买多，高溢价收购非公所有资产，形成利益输送。二是通过自办企业或参股企业，与国企进行供应链上下游关联交易方式获利。三是工程采购、生产资料采购、物资采购、服务采购环节违法违规操作，非法获利。企业要在这些领域和环节进行风险识别，进行岗位风险评级并标识出来，把贪腐手段、手法公之于众，接受职工和社会的监督。这个方法简单、成本低，但有效。四是腐败已影响到国企核心经营的各个环节，包括企业改制重组、产权交易、投资决策、物资采购、招标投标等重点领域的关键环节，令国有资产存在严重流失的风险。

　　反腐形势严峻，中纪委试图建立长效机制，而且对既往的腐败案件进行责任追溯。中纪委网站5月16日晚发布消息称，香港中旅(集团)有限公司副董事长、总经理、党委副书记王帅廷涉嫌在华润集团工作期间严重违纪违法，目前正接受组织调查。值得注意的是，中纪委网站以往在通报官员被带走接受组织调查时的消息时，并不透露其落马原因，仅用“涉嫌违纪”、“涉嫌严重违纪”等字眼表述。而此次公布王帅廷落马消息时，则称其“涉嫌在华润集团工作期间严重违纪违法”来表述其缘由。根据公开资料显示，王帅廷原为徐州市政府副秘书长，1994年后任徐州华润电力有限公司总经理，此后近20年的履历均与华润有关。

　　监管缺位的制度之问

　　国家行政学院研究员张春晓则认为，国企高管落马的背后，不仅有国企管理体制漏洞的原因，也有监管体制缺位的因素。在外界看来，国企的监管体制还是相当复杂和完备的，那为何还会出现监管体制的缺位问题呢？

　　首先是，国企的类型复杂，监管部门之间难以形成合力。对于国企的监管，首当其冲的是国务院国资委。不过，国资委的监管并非全方位覆盖所有国企，有些职责也并不是绝对的。以央企为例，国务院国资委直接监管的113家央企中，前53家为副部级企业，其“一把手”的任免由中组部直接负责，国资委仅参与提名并协助考察。这53家央企二把手以下、总会计师以上的高管人事安排，则由国资委的企业领导人员管理一局专门负责，后60家央企的高管任免，全部由国资委企干二局负责。复杂的企业类型，直接导致了监管制度的多样化。

　　在这个复杂的监管制度中，既有国企内部的纪检监察、审计部门和会计部门，还有外部有中纪委、审计署、财政部专项审计、国资委监事会、中央巡视组、中央督导组等。有专家认为，世界上还没有哪个国家像中国这样，拥有如此众多的国企监管部门和机构。然而，“九龙治水”的效果总是不尽如人意。

　　其他不同监管机构之间缺乏互联互通也是监管的重大缺陷之一。比如审计署是中国公司的外部治理机制，它最大的特点是坚持了独立性、专业性、系统性。它的缺陷是审计力量、审计资源与资产规模相比显得薄弱，同时与国资委的监督资源缺少沟通渠道，共享性略差，而且，面对复杂的经营模式和创新战略，审计的标准相对固化，对企业管理者有保守性制约效应。

　　“因为监督的系统性不够强，有点的监督，但缺少线、面的监督。如果各种监督资源能充分整合，效果会大大提高。”王成饶总结称。

　　其次是国企的纪检体制存在制度性问题。国家行政学院公共管理教研部教授竹立家对企业观察报记者分析称，国企的监督不是太近，就是太远，从而导致监管失效。以纪检监察机构为例，长期以来，“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”是整个纪检监察体制出现的难题，央企纪检监察系统同样面临尴尬。党组领导下的纪检组、党委领导下的纪委，其人、财、权都在同级党组、党委手里，很难去监督党委书记和其他高管。

　　某能源央企监察局的一位监察专员告诉企业观察报记者，在他过去的纪检监察工作中，因纪检监察系统受上级管理，参与了企业的分工，是无法真正起到监督上级的作用的。在现有管理体制下，平级监督都比较困难，对上级的监督更是望尘莫及。

　　“即使是纪委书记，也不能完全起到全覆盖性的监督作用，像我们这样普通的纪检人员，对上级的监督就显得更加困难了。”该监察专员说。

　　相关数据显示，近年来发生的国企集团领导腐败案几乎都是通过中纪委等外部监管发现的，内部真正发挥实质作用的机构却不多。

　　“阳光”国企如何落到实处

　　阳光是最好的防腐剂。在董永胜看来，国企也要让权利在阳光下运行。近年来，国资委加大“三重一大”制度的执行力度。所谓“三重一大”，即重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定的制度。如何才能使“三重一大”决策制度更好地得到落实，是纪检监察工作面临的重大课题。

　　国资研究人士建议，应在法律允许的范围内公开企业生产经营的各项信息，保障企业职工的知情权；还应丰富信息披露载体，拓宽信息公开渠道，使国企的各种信息尽可能地向全社会公开，以方便公共监督。

　　对此，王成饶也表示认可：世界上最有效的监督并不是来自于监督的专业性机构，而是来自于无处不在的群众眼睛。未来监督改善的方向不只是提高监督机关的地位和授予法权，而是开放社会监督的渠道，建立社会监督的激励机制和保障机制，提高公民和企业员工的监督意识。全国纪检监察机关2012年立案调查的案件中，线索来源于群众举报的占到41.8%，这个比例在各种来源中最高。宋林等案的爆发，也是基于新华社记者的举报才公之于众的。

　　对于国企领导人亦官亦商的现象，专家建议，为了避免政商“旋转门”现象，甚至滋生腐败的可能，应该通过市场化来改变目前的干部体制，完善现代公司治理结构。中国政法大学研究生院常务副院长、破产法与企业重组研究中心主任李曙光教授建议，应整合内外部监督资源，并及时监管及时公开财务报表、高管薪酬、重大投资项目等。同时，企业应构建内外部监管体系，及时监管、及时公布。他还建议按照管资本的原则，引进外来股权，形成多元制衡。

　　张春晓则认为，应该通过几种渠道共同作用来加强对国企高管的监管。要强化原来纪委对人的、结果的监督，变成过程的、动态的、流程式的监督；变过去监察对事的结果的监督，为过程的、动态的、流程式的监督；变过去审计对财产的、结果的监督，为过程的、动态的、流程式的监督。“也就是说，要推进过程的、动态的、流程式的监督，而且要人、财、事同步推进。”张春晓解释称，纪委对人、监察对事、审计对财，三位一体，进入到产业链条的各个节点上，才能真正强化监管。再加上后期激励机制的配套，将降低国企高管风险，实现国有资产保值增值。

　　一位匿名的国资业内人士表示，在以往的众多国企腐败案件爆发后，并没有相关国企监事会负责人引咎辞职或者承担相关责任的处罚出现，这说明监事会的问责机制出现了问题。相反，如果监事会领导因公司出现腐败案件而承担责任的话，其积极性一定会加强的。

　　对此，王成饶也表示认同。他对记者表示，监事会是公司法定的监督机关，是法人治理结构的核心体系。腐败案的频发基本可以判断监事会的监督是失效，至少是低效的。一方面进一步强化监事会的独立性，要赋予监事会向人大、政府定期汇报、专题报告、专项报告的权利，并制度化、常态化，另一方面要建立监督问责机制、履职考核机制，目前的监事会奖和惩的机制均缺乏，监督动力不足，监督权威不强是监督失效的主要原因。

　　重拳——国企监管体制改革升级

　　随着正风肃纪“组合拳”频频出手，中纪委、国资委对国企反腐在不断提速，国企反腐持续升温。有专家认为，反腐力度加大预示国企正在进入改革的新周期。除了对国企腐败案件重拳出击，国企监管体制改革亦步入深水区。

　　今年3月中下旬，中纪委监察部公布了新一轮的机构改革结果，把国资委及央企单独切分出来，由第五纪检监察室负责。此前，国资委和中移动、发改委、工信部等由第一纪检监察室负责。4月17日，中纪委查办腐败案件体制机制改革试点工作动员部署会召开，国资委纪委被列入全国8个试点单位之一。国资委按照中纪委统一部署，启动查办腐败案件体制机制改革试点工作，其改革试点工作的落脚点就是体现“三转”要求，聚焦中心任务，突出监督执纪问责主业。

　　此外，国资委也在体制机制上进行了一系列改革。国务院国资委主任张毅上任后，密集召开反腐会议，提出要建设反腐防控体系，从体制机制等制度上推进人财物等重大决策权力运行的公开透明。

　　4月，国资委出台了《关于贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划〉实施办法》，要求严查企业经营管理重点领域和关键环节、用人等方面的腐败问题。如将参与的议事协调机构从37个减少到11个，增设了一个纪检监察室；国资委党委研究制定了《国务院国资委党委关于落实党风廉政建设主体责任的意见(试行)》，明确了党委是国资委党风廉政建设责任主体，党委书记是党风廉政建设的第一责任人，党委班子其他成员对职责范围内的党风廉政建设负主要领导责任。为了强化监督机制，央企纪委书记从5月1日起不能分管其他业务，要专职反腐，今年中央巡视组也将继续深入央企。

　　7月15日，国资委在新兴际华集团有限公司、中国节能环保公司、中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点。这被看做是完善国有企业公司法人治理结构的新起点。

　　一边试点，一边总结经验和教训。国务院国资委监事会正把近10年来涉嫌严重违纪违法接受调查，或已经被追究司法责任的案件一个一个拿出来分析，然后进一步完善国企的监管制度和管理方法。

　　据了解，在防范国企腐败方面，国资委是精心设计了不少工具的。包括开展外部董事试点、建立监事会监督制度，还有传统的纪委监督、监察部门监督、厂务公开等。可以说，无论是理论上倡导的还是实践中有效的形式，无论是美英治理模式还是德日治理模式，国资委都尝试了。现在的结果是部分有效，但部分失效，对于失效的原因等，国资委正在做进一步的研究。